创新驱动县乡财政转型对接研究

　　创新驱动县乡财政转型对接研究》一书是教育部人文社科基金项目（项目编号FYZWI3001）结项成果，主要就“四个全面”转型理论视野下的中国财税体制改革，尤其是中央与地方财政事权和支出责任划分改革下的县乡财政体制如何深化改革、如何创新驱动、如何转型对接等问题，进行了比较系统的研究和思考。本书认为，财政是国家治理的基础和重要支柱，也是乡村治理的基础和重要支柱。乡村治理中的县乡财政困难问题之所以持续多年却始终未能从根本上得到解决，主要是以分税制为核心的财税体制不完善，突出地表现为政府间财权和事权划分不相匹配。只有在“四个全面”的前提下，深化财税体制改革，建立起与国家治理相匹配的现代财政制度，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革下县乡财政体制改革的创新驱动和转型对接，县乡财政困难问题才能从根本上得到解决，乡村治理体系才能得到完善，乡村治理能力才会得到增强，农村社会才能保持和谐稳定，乡村振兴才能得到实现。

　　本书作者范毅为南京财经大学法学院教授，宪法学与行政法学学科带头人，江苏省法理学与宪法学研究会副会长。先后主持国家社科基金项目1项、主持省社科基金项目3项。先后在《中国人民大学学报》《环球法律评论》《法学家》《法学评论》《现代法学》《政治与法律》《法商研究》《财经理论与实践》等杂志发表论文50余篇，其中有18篇文章被中国人民大学复印报刊资料全文转载，有5篇文章被《光明日报》、《新华文摘》、《中国社会科学文摘》、《全国高校文科学报文摘》、《中国法学》等国家权*性报刊详细摘要或介绍。先后出版学术专著2部。先后获省社会科学优秀成果二等奖、省“五个一工程奖”各1项、省高等教育教学成果三等奖1项，还获得过学校首届教学竞赛二等奖及教学质量*高奖。

目 录

第一章 缘起：县乡财政困难

第一节 中国县乡财政困难的表现

一、县乡财政收入大幅度减少，人均财力水平低下

二、县乡收支缺口不断加大，财政自给能力逐渐降低

三、财政供养人口居高不下，基层政府运转困难

四、公共基础设施和社会公共产品供给缺乏，公共服务成本不断上升

五、县乡财政债务负担沉重，潜在风险显著加大

第二节 县乡财政困难的衡量标准

一、闫坤在《中国县乡财政体制研究》中的评判指标体系

二、刘尚希、傅志华在《缓解县乡财政困难的路径选择》中对县乡财政困难的评判指标体系

第三节 县乡财政困难的区域非均衡性

一、县乡财政困难在财政自给率方面的区域非均衡

二、县乡财政困难在人均财力（财政）状况方面的区域非均衡

三、县乡财政困难在政府债务方面的区域非均衡

第四节 县乡财政困难的科学界定

第二章 应对：乡财县管、省直管县及其他

第一节 乡财县管

一、乡财县管的主要内容

二、乡财县管的基本原则

三、乡财县管的主要成就

第二节 省直管县

一、“省直管县”财政改革推进的动因

二、“省直管县”财政体制的内容

三、省直管县财政体制的积极作用

第三节 乡镇撤并

一、“乡镇撤并”是我国应对县乡财政困难的又一举措

二、我国“乡镇撤并”的由来与发展

三、农村税费改革后“乡镇撤并”的新进展

四、“乡镇撤并”的积极作用

第四节 “三奖一补”

一、“三奖一补”的主要内容

二、“三奖一补”的核心与力度

三、“三奖一补”的积极作用

第三章 现状：县乡财政收支运行面临更加严峻的局面

第一节 县乡政府财政收入增速显著下降甚至负增长

一、中国经济发展已进入新常态阶段，即从高速转为中速发展的阶段

二、增速回落在财政上的反映就是财政收入增速显著下降甚至负增长

三、地方财政收入出现增速放缓和质量降低的双重趋势

第二节 县乡政府财政支出刚性和增长的压力日趋加大

一、地方支出范围不断扩大，财力需求持续“升温”

二、专项转移支付挤压了地方财力，降低了地方财力的自主性

三、县级基层政府财政自给压力加大

第三节 县乡政府负债规模逐步扩大，偿债压力越来越大

一、县乡政府负债的规模逐步扩大

二、县乡政府负债的特点

三、县乡政府偿债违约的风险凸显

四、县乡政府债务主要形式

第四章 反思：为什么县乡财政困难问题持续20余载却始终未能从根本上得到解决

第一节 县乡财政困难的历史与社会成因——城乡二元结构

一、中国的国家工业化与城乡二元结构

二、城乡二元结构的概念、逻辑、特征、表现及其意义

三、1978年以前的中国城乡二元结构

四、1978年以来的中国城乡二元结构

第二节 县乡财政困难的政策性成因

一、农村税费改革——农民负担重与县乡财政困难的零和博弈

二、“乡财县管”改革存在有待解决的问题

三、“省直管县”与“乡财县管”改革存在的值得理性思考的问题

四、“三奖一补”政策的局限

五、“乡镇撤并”缺乏实效

第三节 县乡财政困难的制度性成因

一、走了样、变了形的“残缺”的分税制

二、转移支付制度不完善、不规范

三、政府间财权、财力和事权划分不相匹配

第五章 突破：十八届三中全会以来党中央国务院对深化财税体制改革的一系列重大认识、决策和部署

第一节 十八届三中全会《决定》对财政与财税体制的全新定位

一、《决定》对“财政”的全新定位及其意义

二、《决定》对“财税体制”的全新定位及其意义

第二节 十八届三中全会《决定》对深化财税体制改革的基本取向

一、为什么要深化财税体制改革

二、深化财税体制改革的新思路

三、深化财税体制改革的新举措

四、深化财税体制改革的目标

第三节 中共中央政治局对深化财税体制改革的全面布局

一、新一轮财税体制改革的路线图和时间表

二、新一轮财税体制改革的思路和原则

三、预算改革瞄准“七项任务”

四、“六大税种”引领税制改革

五、明确中央和地方事权与支出责任

第四节 国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见及其阐释

一、概念更新：从“事权”到“财政事权”

二、问题导向：现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题

三、国家高度：突出党和国家、中央政府在事权划分中的支配地位

四、改革方向：加强中央财政事权；保障地方财政事权；减少并规范共同财政事权

第六章 调焦：十九大对财税体制改革部署的深刻变化

第一节 十九大对下一步财税体制改革的战略部署意义极其深刻

第二节 加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系

第三节 建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理

第四节 深化税收制度改革，健全地方税体系

第七章 转型：“四个全面”视野下的财税体制改革

第一节 社会转型与国家治理现代化

一、转型与社会转型

二、治理与国家治理现代化

三、法治与国家治理现代化

第二节 大国财政转型的世界潮流

一、构建现代税制体系

二、变革公共支出功能

三、建立现代预算制度

四、加强赤字与债务管理

第三节 世界潮流下的中国财政转型及其面临的挑战

一、新阶段中国财政体制改革的主要目标

二、中国财政转型面临的主要挑战

三、中国财政转型的理论支撑

第四节 “四个全面”转型理论视野下的中国财税体制改革

一、从危机应对到长效治理

二、从单兵突进到全面深化

三、从技术缓解到制度建设

四、从“政策主导”到“法律主治”

第八章 挑战：建立与国家治理现代化相匹配的现代财政制度

第一节 现代财政制度：基本原则与主要特征

一、现代财政制度建立的基本原则

二、现代财政制度的主要特征

第二节 西方现代财政制度的变迁与中国现代财政制度建立的探索

一、西方现代财政制度的变迁

二、西方主要经济发达国家的现代财政制度

三、中国现代财政制度建立的探索

四、借鉴与启示

第三节 国家治理现代化与现代财政制度

一、深化财税体制改革是关系国家治理现代化的深刻变革

二、新一轮财税体制改革的目标是建立与国家治理现代化相匹配的现代财政制度

三、建立现代财政制度是对现行财税体制的继承与重构

四、加快建立现代财政制度，既是中国特色社会主义进入新时代的必然要求，又是围绕下一步深化财税体制改革做出的战略部署

第四节 建立与国家治理现代化相匹配的现代财政制度面临的挑战

一、财政收支形势进入新常态，即财政收支矛盾呈现加剧趋势

二、全口径预算管理的力度与国家治理现代化的要求不相适应

三、财政收入结构尚不具备现代财政制度的特点

四、中央与地方财政关系有待理顺

五、社会主要矛盾的变化对国家治理现代化和现代财政制度提出了新要求

第九章 创新：中央与地方财政事权和支出责任划分改革下的县乡财政体制改革及其思考

第一节 创新在地方财政体制改革中的意义

一、改革开放以来中国财税体制的变迁

二、分税制下当今中国地方财政之本质

三、新时代地方财政体制改革的转型

四、创新在地方财政体制改革中的意义

第二节 新时代地方财政体制改革全面深化的方法论意义

一、党对改革的领导和人民群众主体作用相结合

二、体制改革与依法治国相结合

三、顶层设计和基层探索相结合

第三节 完善县乡基本财力保障机制——县乡财政体制改革创新思路之一

一、县乡基本财力保障机制及其现实难题

二、合理界定或划分地方各级政府的事权和支出责任是完善县乡基本财力保障机制的首要前提

三、明确县乡基本财力保障的对象范围和标准

四、努力培植财源，增强县级财政的自身保障能力

五、以公共服务均等化为目标设计转移支付体系

六、进一步完善县乡财力保障的激励机制

七、建立健全县级财力保障机制的监督约束机制

八、江苏省完善县乡基本财力保障机制的思路和实践

第四节 “乡财县管”的有效转型——县乡财政体制改革创新思路之二

一、推行阶段以“监管为主”的政策性创新：成就与局限

二、终结阶段以“服务为主”的体制性创新：理想与现实

三、深化阶段“监管为主”向“服务为主”转型对接的机制性创新：态势与思路

四、从转型对接到协同创新

第五节 农村公共服务项目制供给的有效对接——县乡财政体制改革创新思路之三

一、农村公共服务项目制供给的由来

二、农村公共服务项目制供给的内涵及其本质

三、农村公共服务项目制供给存在的条件及其运作

四、农村公共服务项目制供给的实践意义

五、农村公共服务项目制供给存在的问题：“碎片化”

六、农村公共服务项目制供给的完善：“整体性治理”

参考文献

后  记