行政指导在行政执法中的规范运用：以重庆市北碚区实施行政指导为样本

　　这本《行政指导在行政执法中的规范运用：以重庆市北碚区实施行政指导为样本》共分十章，其基本的写作思路是阐明本课题的研究在理论和实务上的重要意义，明确哪些研究手段和方法可以完成本课题的研究任务，对目前行政指导的基本理论成果进行总结，既可以作为本课题研究的理论基础，也为本课题的研究确定方向。随后，对作为本课题研究样本的重庆市北碚区实施行政指导的基本情况、经验和问题进行实证分析。针对行政指导在实务上的理解和运用的偏差，分章研究什么是行政指导，行政指导与行政执法的关系，我国目前的行政执法现状及其运用行政指导的重要性，进而具体阐述行政机关全面推行行政指导的基本目的、需要遵守的法律原则，行政指导设定中的法律问题、哪些主体可以以及如何实施行政指导，以及行政指导实施的程序问题。最后针对行政指导行为实施可能导致的损害研究讨论其监督、复议、诉讼以及赔偿、补偿问题。下面就各章的主要内容做简要叙述。第一章绪论。提出行政指导或非正式行政活动的概念起源于日本和英美国家的行政职务，并逐渐获得理论研究的重视。尤其在日本，行政指导对其战后经济文化的发展发挥了重大作用。我国在新中国建立以后也出现了类似行政指导的规定和行政实务操作行为。但是多年来行政指导受诸多因素的影响在我国的发展相对迟缓。加强对行政指导在实务上运用的研究不但对于具体行政执法活动，而且对于我国行政指导理论的发展都有非常重要的意义。本课题的研究主要采取法规范分析、典型案例分析、文献比较分析等研究方法。而国内外已有的对行政指导的研究成果以及我国一些地方实务上对行政指导工作的试点，为本课题的研究打下了基础也指明了方向。第二章重庆北碚区行政指导实证分析。重庆北碚区在其区政府和区纪委的牵头下分阶段地推行行政指导工作，并已经被重庆市人民政府指定为全市唯一全面推行行政指导工作的试点区。本课题以该区实施行政指导工作为样本，对其若干实施行政指导的典型案例进行了仔细分析，总结出行政指导的实施有利于和谐行政机关与相对人的关系、提高公务员执法技术等优点，也提出了行政指导工作中普遍存在的行政指导的边界、行政指导和传统行政执法手段的关系等问题，作为下文研究的对象。第三章什么是行政指导。主要结合已有的学术成果和对重庆市北碚区调研时所了解的情况及掌握的资料，对行政指导的基本内涵和结构进行分析。本课题克服了以往对行政指导的内容只从理论上进行推演的缺点，从行政执法的实务出发，通过对行政指导概念、特点以及属性等方面的深人细致的探讨，突出行政指导的优势及其在具体行政工作中的运用方式，将行政指导与其他行政行为区分开来，让读者尤其是执法人员正确认识、了解和掌握行政指导的基本内涵。第四章行政执法与行政指导。当下行政法学界与实务界对行政执法的内涵尚未达成共识，为探讨行政执法与行政指导的关系以及行政指导是否能充分运用到行政执法中，本章先从分析行政执法的最狭义说、狭义说、广义说和最广义说各自的涵义和特征人手，梳理出它们与行政指导的关系。然后通过分析具体的关于行政执法的规范性文件，总结目前人们在三种情形下对行政执法的界定、当代行政执法的发展趋势以及该趋势下行政执法的特征，明确本书对行政执法涵义的界定。接着通过阐述国外行政指导的经验和国内行政指导的实施状况，并加之对重庆市北碚区行政指导的各试点单位的实例分析，进一步探讨并总结本书界定的行政执法与行政指导的关系，从而揭示行政指导对依法行政的法律依据、依法行政的主动性、行政主体与相对人的关系、依法行政的关系以及行政技术与行政公开的意义。最后论述行政执法遁入行政指导的涵义、表现形式以及通过行政法基本原则的限制、程序控制、内部监督、司法监督进行相应的控制预防来警示和预防行政执法遁人行政指导的危机。第五章行政执法现状分析。选取近年来在国内发生的上海钓鱼执法案、海南砒霜门案、河南开胸验肺案以及食品安全事件，通过对这些影响重大的行政执法案件的深入分析，总结目前我国的行政执法主要存在的问题，提出通过运用行政指导等新型的行政方式提高行政执法技术，改善行政执法状况的可能性和必要性。第六章行政指导的目的与法律原则。行政指导的目的和应当遵循的法律原则对于行政指导的正确实施具有价值引导和合法性衡量的重要性。本章在解析行政指导目的理论基础上，结合我国工商部门中行政指导运用情况，采用实证分析方法，论述行政指导执行法律规定内容、弥补其他法律作用不足这两个目的。同时，针对行政指导目的实践中容易凸显的问题，提出应对策略。随后从行政指导行为的特征出发，分析行政指导原则存在的必要性，并概括行政指导应当遵循的合法、公开公正、诚实、信用、效率、便宜这六项基本原则。第七章行政指导的设定。本文所主张的行政指导的设定包含执行性立法中的设定和创设性立法中的设定，所谓的执行性设定是由上位法对该行政指导的类型、方式、内容等予以规定之后，下位法只能将其予以细化和具体化，不得超越上位法的规定；而创设性设定是在上位法没有规定时，下位的法律、法规、规章、其他规范性文件可以在其权限范围内予以第一次的创设行政指导。通过我国法律中对设定权限分配的法律条文分析，参考行政处罚、行政许可、行政强制的设定权模式，以及北碚区开展行政指导的实例的分析总结之后，我们认为宪法、法律、法规、规章、其他规范性文件都可以对行政指导予以设定，只需遵循“上创下规；上无，下先创；上后创，下主动审查”的规则即可。第八章行政指导的实施主体。本章先论证了行政主体、行政指导的实施主体的基础理论及二者之间的关系，旨在更好地界定行政指导的实施主体的范围。随后重点就行政机关实施行政指导，结合了实例分析现今我国行政机关实施行政指导的具体情况，并重点介绍几个职能部门的先进经验和对重庆市北碚区的调研成果。最后分别就法律、法规授权的组织、受委托组织和实施行政指导的人员等问题，结合有关行政法理论和行政实务分析他们实施行政指导的基本规则、法律责任承担等问题。第九章行政指导的程序。对行政机关实施行政指导的行为设置一定的程序性要求，通过程序规则对行政指导行为进行控制，既是依法行政的需要，又能够保障行政指导目的的有效达成，还可以提高行政指导行为的效率。行政指导程序除应遵循行政机关一般外部行为的要求之外，还特别应当体现行政指导灵活、简便、高效等特点。本章着意于通过确定行政指导方的程序性义务以及被指导方的程序性权利来规范行政指导行为；在对行政指导程序的一般原则和具体制度进行探讨的基础之上，将行政指导的程序分为简易程序和一般程序两部分内容；徒法不足以自行，行政指导程序控制行政权力、保护行政相对人合法权益等功能的发挥，还需要对违反法定程序的行政指导行为设置一定的不利后果。不遵守法定程序将会导致行政指导行为的无效、可撤销，而具有程序瑕疵的行政指导行为可以对其进行补正，使之合法化。第十章行政指导的监督与救济。行政指导在行为方式上具有广泛性、灵活性及隐蔽性的特征，如果运用不当将会导致行政指导的异化、去法治化以及侵害行政相对人权益的情况出现。本章在对重庆市北碚区实际调研的基础上，总结了对行政指导进行监督的方式，包括行政主体的自我监督、监察监督、权力机关的监督以及社会公众监督，其中重点介绍了行政主体在自我监督的过程中创新运用行政指导重大项目审批制度、效果评估制度等监督模式。对行政指导进行规范除进行有效的监督外，加强对行政相对人的救济也是行政指导法治化的重要组成部分。对行政指导行为进行救济的途径包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿和行政补偿四种。我国目前的法律制度明确了复议和诉讼的范围是具体行政行为，因此对行政指导这一行政事实行为的救济存在制度上的障碍。本章在对行政指导进行行政复议、行政诉讼的必要性分析的基础上，结合我国现行的行政复议和诉讼程序，对将来的行政指导提起行政复议、行政诉讼、国家赔偿和补偿进行了可行性的探讨，并提出了可供参考的制度构想。《行政指导在行政执法中的规范运用：以重庆市北碚区实施行政指导为样本》由陆伟明、周继超主编。

　　陆伟明男，汉族，1975年8月生，上海市人，中国民主同盟盟员。1993年9月考入西南政法学院学习，2001年7月，西南政法大学宪法学与行政法学硕士研究生毕业，获法学硕士学位，同年起留校，现为西南政法大学行政法学院讲师、中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士生，并担任国家重点学科中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理，《现代行政法学》编辑部负责人。主要研究方向为行政法学和非政府组织法治问题。作为主要撰稿人参加并顺利完成中国监察部和联合国开发计划署国际合作项目《中国廉政建设》、国家社科基金项目《西部大开发的法治保障研究》以及国务院法制办委托项目《政府法制建设三十年》等多个国家重点课题的研究工作。在《行政法论丛》、《海南大学学报》、《理论导刊》、等专业期刊发表论文三十余篇，合作出版《抽象行政行为司法审查研究》、《宪政与行政法治发展报告》、《法治政府建构论——依法行政理论与实践研究》等法学专著和《行政法学》、《案例行政法学》等法学教育核心教材。

第一章  绪论
  第一节  研究的理论和现实意义
  第二节  研究方法
  第三节  文献综述
第二章  重庆北碚区行政指导实证分析
  第一节  北碚区行政指导工作开展情况概述
  第二节  北碚区行政指导典型案例分析
  第三节  北碚区实施行政指导的经验体会
  第四节  北碚区实施行政指导的若干困惑
第三章  什么是行政指导
  第一节  行政指导的基本含义
  第二节  行政指导的特点与种类
  第三节  行政指导的表现形式和法律属性
  第四节  行政指导的历史发展与现状
第四章  行政执法与行政指导
  第一节  行政执法最狭义说
  第二节  行政执法狭义说
  第三节  行政执法广义说
  第四节  行政执法最广义说
  第五节  本书对行政执法含义的界定
  第六节  行政指导之于行政执法
第五章  行政执法现状分析
  第一节  行政执法典型案分析
  第二节  目前行政执法主要存在的问题
第六章  行政指导的目的与法律原则
  第一节  行政指导的目的
  第二节  行政指导应遵循的法律原则
第七章  行政指导的设定
  第一节  设定行政指导的必要性和可能性
  第二节  行政指导设定的位阶探讨
  第三节  行政指导的层级设定及内容
第八章  行政指导的实施主体
  第一节  行政指导的实施主体概述
  第二节  行政机关实施行政指导
  第三节  法律、法规授权的组织实施行政指导
  第四节  受委托组织实施行政指导
  第五节  行政指导的实施人员
第九章  行政指导的程序
  第一节  行政指导程序概述
  第二节  行政指导的简易程序
  第三节  行政指导的一般程序
  第四节  违反行政指导程序的法律后果
第十章  行政指导的监督与救济
  第一节  行政指导的监督
  第二节  对行政指导进行行政复议的制度构想
  第三节  对行政指导提起行政诉讼的制度构想
  第四节  行政指导的赔偿
  第五节  行政指导的行政补偿问题研究
参考文献
后记