城市管理的理论与实践

　　《城市管理的理论与实践》是北京国际城市发展研究院与北京市朝阳区人民政府共同探讨城市管理问题的阶段性研究成果。城市管理是朝阳区重要而紧迫的问题。经过多年的高速发展，特别是经过筹办、举办奥运会的洗礼，朝阳区进入了科学发展的新阶段。一方面，朝阳区多年来推动发展的成功经验需要认真加以总结，并通过管理创新，以制度化的形式把它继承下来，成为以后发展的基础；另一方面，按照科学发展观的要求，按照速度、规模、质量、效益相统一的原则，帮阳区需要通过加强管理，将城市发展进一步规范到全面发展、科学发展、协调发展、集约发展的轨道上来。“管理规范发展”成为新时期朝阳区科学发展的新课题。2008年初，为了在科学总结朝阳区城市管理实践经验的基础上，进一步搞清城市管理的一些基本问题，将迎接奥运盛会与构建长效机制结合起来，进一步理顺加强城市管理的思路，朝阳区政协委托北京国际城市发展研究院，就国际化背景下的城市管理与社会管理问题进行专题研究。在这一研究的基础上，北京国际城市发展研究院与北京市朝阳区人民政府办公室共同就朝阳区城市管理体系与重点问题进行专题研究。在研究过程中，由北京国际城市发展研究院院长连玉明教授牵头制订研究方案，撰写研究大纲，北京国际城市发展研究院研究室主任高继龙研究员主笔，组织院内外数+名专家学者成立课题组共同参与研究。朝阳区人民政府区长程连元高度重视，对课题研究提出指导性意见，区政府办常务副主任刘军胜对本课题研究的基本框架和主要观点提出具体建议，区政府办研究室主任郜杰自始至终参与研究工作并对《城市管理的理论与实践》统稿。《城市管理的理论与实践》在编写过程中，得到了朝阳区人民政府办公室、朝阳区政协研究室、朝阳区发改委、朝阳区财政局、朝阳区市政管委、朝阳区委社会工委、朝阳区委农工委、朝阳区城市管理监督中心等部门和街乡的大力支持。中国时代经济出版社的领导对出版《城市管理的理论与实践》高度重视并给予大力支持。应该说，《城市管理的理论与实践》是上述体系集体智慧的结晶。

　　连玉明，著名城市专家、教授，北京国际城市发展研究院院长，MCA国际城市管理网络实验室首席科学家连玉明教授同时担任中共中央党校国情国策研究中心研究员，北京市政协委员，首都科学决策研究会常务副会长，《领导决策信息》杂志社社长，中国城市论坛学术委员会主席、中国人民对外友好协会特邀理事、中国非洲人民友好协会理事、中国东盟协会理事、中国韩国友好协会理事、中国印度友好协会理事等。长期受聘为北京市、上海市、重庆市、深圳市、乌鲁木齐市等城市顾问，主持多项城市发展重大课题研究和咨询，并担任奥运功能区发展规划首席规划师，北京奥运中心区环境建设总规划师。提出的“城市价值链理论”被誉为世界三大竞争力理论之一；创立的“学习型社会理论”在国内创建学习型社会实践中得到广泛应用。主编出版有《中国城市蓝皮书》、《中国城市生活质量报告》，《中国城市品牌价值报告》、《中国城市“十一五”核心问题研究报告》等专著60多部。

导言
第一章 城市管理的基本问题
第一节 城市管理是什么
1．城市与城市管理
以人为主体——城市产生与发展的简要历程
高度集中——现代城市的基本特征
开放有序——现代城市运行的基本条件
2．城市管理与公共管理
公共价值最大化——城市管理的价值观
管理主体多元化——城市管理的社会性
管理方法企业化——城市管理的现代性
3．城市管理与经济发展
城市管理保障经济发展
城市管理促进经济发展
城市管理提升城市竞争力
4．城市管理与公民素质
管理城市就是管理发展
在与公民合作中改善管理
市民素质是构建良好治理结构中的关键
第二节 城市管理管什么
1．城市管理的内涵与外延
广义的城市管理
政府的城市管理
2．城市管理的内容
市政——“物”的管理
民政——“人”的管理
财政——“钱”的管理
行政——“事”的管理
3．城市管理的基本特点
城市管理具有明显的综合性和系统性特征
城市管理具有明显的阶段性特征
城市管理具有明显的地域性特征
第三节 城市管理谁来管
1．善治理论框架下的城市治理结构
“治理”与“统治”
善治——公共利益最大化
善治的六大理念
2．城市扩张与边界决策
城市扩张与公共权力的“非理性冲动”
公共决策的利益边界
跨界组织与战略联盟
3．城市的内部治理与外部治理
政府再造
发挥营利性组织的城市管理功能
培育参与城市管理的社会力量
4．转型期城市的治理模式
“社会国家化”与“社区冷漠症”
少一些统治，多一些治理
参与式城市治理新模式
5．非政府组织在城市治理中的作用
市场经济与公民社会
NGO——社会民主的重要标尺
NGO参与城市治理的四个着力点
第四节 城市管理怎么管
1．常态管理与应急管理
寓“危机管理”于“常态管理”之中
在与社会合作中保障公共安全
建立完善的公共危机信息管理系统
2．政府管理与社会管理
构建多元主体参与的城市管理模式
以公共服务型政府为目标进行管理创新
创新社会参与城市管理的机制和方法
3．依法管理与科学管理
保证管理行为不越位、错位
新时期城市管理的技术支撑
科学管理理念在城市管理中的应用
第五节 城市管理的绩效评价
1．评估原则
公共决策最优化
管理成本最小化
政府效能最高化
城市价值最大化
2．评估内容
定性评估
定位评估
定量评估
定策评估
3．指标体系
推荐框架
客观指标与主观指标
4．评价方法
指标评价
综合评价
第二章 城市管理体制改革中的城市治理模式
第一节 城市管理体制的改革与创新
1．城市管理体制的概念
体制是制度化的管理关系
国家体制决定城市体制
我国城市管理体制的主要内容
2．中国城市管理体制的特点
“上级管下级”——行政化城市
“城市管农村”——全能政府
“街道管社区、社区管居民”——“单位-街居”体制
3．中国城市管理体制的变革
构建与市场经济相适应的城市管理体制
转变政府职能
理顺管理关系
加强社区建设
第二节 从北京市五次城管会看城市管理创新的基本取向
1．历史上北京的城市管理形态
“坊”、“里”——北京早期的基层管理组织
保甲制为何取代了坊里制
近代城乡分治管理体制的确立
新中国成立后社区管理体制的形成
2．改革开放与北京的城市管理体制改革
第一次改革（1998年）：街道吃“皇粮”
第二次改革（2000年）：城市管理重心下移
第三次改革（2001年）：城市社区体制改革
第四次改革（2002年）：社区体制机制创新
第五次改革（2004年）：街道体制改革
3．构建与市场经济相适应的城市管理体制
解决城市管理的地位问题——由“重建轻管”到建管并重
解决城市管理格局问题——由政府统包统揽到“政府到位、市场入位、社会归位”
解决政府管理重心下移、力量整合问题——由条块分割到条专块统
解决管理方式转型问题——由“突击运动式”管理到长效机制
4．转变政府职能、加快城市社会管理和公共服务体系建设
构建五大服务体系
街道工作重心转移
公用事业市场化改革
5．加强社区建设、夯实管理基础
为社区居委会减负
完善公民参与机制
发展社区公共服务
加强对社区自治的支持力度
6．切实加强街道、社区党建工作
加强和改善街道党工委的工作
坚持党对社区民主自治的领导
发挥党员的带头示范作用
第三节 朝阳区城市管理体制创新的实践与启示
1．朝阳区发展的阶段性特征对城市管理的影响
特殊的区情
特殊的地位
特殊的使命
特殊的机遇
特殊的矛盾
2．朝阳区城市管理体制改革的实践与创新价值
左家庄街道和社区管理体制综合改革的基本情况
左家庄改革的创新价值
朝阳区城市管理体制创新的启示
第三章 数字化城市管理模式的实践与创新
第一节 数字城市与数字城市管理系统
1．信息化时代的数字城市战略
信息化——人类生存模式的重大转变
数字城市——信息化发展的区域目标
建设数字城市的意义
2．数字北京——首都科学发展的新支点
北京是中国最具有信息化基础的城市
提升城市竞争力是数字北京建设的主题
数字北京建设的“4821”工程
数字北京建设推动政府管理体制的重大变革
3．网格化管理——数字城市管理新模式
从网络到网格
数字化城市管理系统
数字化城市管理的五大优势
第二节 北京市信息化城市管理系统功能及标准
1．系统结构与功能
服务对象及服务内容
“1+8+N”系统架构
系统功能
2．系统功能的六个层次
基础支撑系统
市政业务管理系统
综合管理服务系统
指挥中心系统
领导决策系统
市政应急联动系统
3．系统建设技术标准
第三节 朝阳区数字化城市管理创新实践
1．数字治理新理念
什么叫“数字治理”
数字治理的三个核心概念
数字治理体系
2．数字治理新模式
建设目标现代化——推动构建多元治理的现代化城市管理新格局
治理主体多元化——“五类责任主体”的治理框架
治理内涵综合化——“大城管”的治理内容
治理方式常态化——“六个天天”的长效治理机制
治理绩效标准化——数字化评价机制
治理监督社会化——独立开放的监督体系
3．数字治理新价值
朝阳区数字化城市管理模式的创新价值
朝阳区数字化城市管理模式的瓶颈制约
朝阳区数字化城市管理模式创新的启示
第四章 农村城市化中的城市管理
第一节 城市化对城市管理的挑战与冲击
1．城市化地区的基本特征
空间轴上的“边缘性”特征
时间轴上的“过渡性”特征
管理轴上的“不确定性”特征
2．城市化地区公共管理中存在的问题
城乡管理不协调
城乡规划不协调
城乡利益不协调
3．城市化地区公共管理体制改革的思路
把握四个原则
坚持一条主线
分阶段推进
第二节 朝阳区农村城市化的基本进程
1．朝阳区农村城市化的三个发展阶段
起步阶段（1958-1979年）
发展阶段（1979-1999年）
跨越式快速发展阶段
2．朝阳区农村城市化的主要特点
“政策性”的城市化
“规划性”的城市化
“扩张型”的城市化
“高起点”的城市化
“外力驱动型”的城市化
3．朝阳区农村城市化需要重点解决的问题
“人”问题
“地”的问题
“钱”的问题
4．朝阳区农村城市化展望
两个基本判断
“四化”发展目标
五个关键环节
第三节 朝阳区统筹城乡管理的创新实践和发展方向
1．农村社区化——社区建设的实践与问题
农村社区建设的基本情况
农村社区的主要类型
农村社区的主要特点
农村社区建设中存在的主要问题
2．管理城市化——管理体制变革的历史与现状
在农村建立城市管理体制的基本进程
城市化地区城市管理体系建设存在的问题
影响城市化地区城市管理体系建设的主要因素
3．发展一体化——城市化地区管理创新的基本框架与发展方向
培育产业支撑体系
建设基础设施体系
健全城市管理体系
完善公共服务体系
探索机制体制创新
健全安全稳定机制
第五章 城市管理中的服务型政府
第一节 政府转型：由统治、管制到服务
1．市场经济与服务型政府
管制型政府的终结
服务型政府建设的历史进程
服务型政府建设的历史成果
科学发展呼唤服务型政府
2．服务型政府的内涵
服务型政府是公正的政府
服务型政府是民主的政府
服务型政府是法治的政府
服务型政府是有限的政府
3．建设服务型政府的关键环节
牢固树立以人为本的施政理念
深化行政管理和社会管理体制改革
健全公共服务和社会管理政策体系
完善公共财政体制和制度
坚持依法行政和开展绩效评估
加强公务员队伍建设
第二节 服务型城市管理的朝阳实践
1．服务型城管的工作原则
理顺体制、创新机制
以人为本、转变职能
统筹规划、系统推进
依法行政、科学决策
重心下移、综合管理
注重细节、强化科技
政府主导、市场运作
群众参与、社会监督
2．服务型城管的工作体系
公共安全体系
公共卫生体系
公共环境体系
公共交通体系
社会救助、社会保障服务体系
3．服务型城管的工作机制
统一协调的运行机制
规范系统的长效机制
灵敏高效的应急机制
第三节 创建服务型街道的劲松经验
1．劲松服务型街道的基本框架
改革机构设置，创新服务体系
整合辖区资源，创新服务机制
完善社区体制，创新服务方式
2．劲松服务型街道的主要特色
“一门式”大厅
两层次服务
“无障碍”对接
“零”距离服务
全方位代办
3．劲松服务型街道的工作机制
首席代办制和首办跟踪制
承诺制度
公示制度
提案制度
评议制度
4．劲松服务型街道的考核标准
内部考核与群众监督相结合
流程考核与结果考核相结合
定期考核与随机考核相结合
全面接受社会监督
5．劲松服务型街道的核心价值
实现三大转变
起到三个作用
创新三条经验
第四节 国际化的社区治理模式：望京安全社区
1．安全型社区创建的整体架构
安全型社区的概念
创建安全型社区的总体思路
创建安全型社区的组织网络
创建安全型社区运行规则
2．安全型社区创建的主要内窖
社会稳定
交通安全
工作场所安全
公共场所安全
涉水安全
体育运动安全
学校安全
儿童安全
老年人安全
居家安全
3．社区党建与安全型社区的创建
以党建促创建
新目标——“和谐望京”
新内容——“双折子工程”
新格局——“五抓五转”
新机制——“三定三亮”
新方法——“双向互动”
新平台——“新新组织中心”
4．创建安全型社区的核心价值
抓住了社区建设的关键环节，切入点“准”
以社区党建推进安全稳定，着力点“新”
重基层、打基础、强基石，落脚点“实”
第五节 朝外社会管理创新的实践与启示
1．“115”社会管理模式的框架
一个“协调委员会”
一个“管理中心”
五个“功能协会”
2．“115”社会管理模式的创新成果
社会管理体制逐步健全——政社分开的有益探索
政府职能渐趋科学——“小政府、大社会”格局初现
社区功能逐步完善，形成“社区一刻钟”便民消费服务圈
3．“115”社会管理模式的创新价值
“扶上马、送一程”，强化政府在民间组织发育过程中的主导作用
“给政策、给出路”，优化民间组织发育的政策环境
“搭平台、建网络”，以资源整合为突破口加强民间组织能力建设
4．“115”杜会管理模式的启示
积极培育和发展社会组织，是加强社会建设与管理、创新社会管理体制机制的重要切入点
政府的大力培育与扶持，是社会组织发展的重要前提和保证
以社会管理中心为总抓手，有利于政府统筹协调社会组织的发展
后记