省政府管理：山西省调查

　　《省政府管理——山西省调查》是北京大学中国地方行政体制研究课题组所进行的中国各级地方政府管理系列案例研究的最后一项成果。案例研究始见于医学和法学，后逐渐流行于工商管理学以及看重应用性的社会科学领域里。在公共管理学（即政府管理学，与工商管理学或企业管理学相区别）的领域里，系统而成熟的案例研究在很长时间里却不多见。案例研究之所以发源于医学，其基本出发点是医学理论研究往往是片面的、局限于某一领域的，临床实践却是复杂的，需要在理论学习的基础上积累大量的实践经验。实践经验的取得，可以通过两个途径：一是长期的亲身实践，二是通过学习他人的典型案例。长期的亲身实践，一是浪费医生本身的时间，二是浪费病人的生命。替代亲身实践，但又能够取得实践经验的，就是典型病例研究。在医学里，典型病例是一种稀缺物品，它需要有经验的医生来撰写、分析，同时也需要有得特定病的病人。如果某种病在医学上非常有研究价值，而得的人又极为罕见，那么该病人甚至可以得到免费的治疗。案例分析在医学里得以大量应用，其原因就在于医学理论在运用于实践时，需要有一个理论联系实践的通道，它的原因是医学理论，只能保证一定的医疗质量，有大量的临床实践，能够大幅度地提高医疗质量；典型案例分析可以节约大量临床实践所需要的费用；医生本人能够直接接触到大量的病例；病人对医疗质量具有几乎是百分之百的需求，并且愿意为此付出平时难以想象的费用。医生在病人的强烈有效需求（有资金支撑的需求，非空想的无资金支撑的需求）的驱动下，也有积极性去攻克一个又一个的疑难病症，甚至是一个又一个的绝症。法学也是一个案例研究得以广泛运用的地方。它的基本出发点是法学理论要运用于实践，需要在系统的法律理论知识的基础出上积累大量的实践经验。通过典型案例的学习，律师可以提高辩护的质量，更好地维护当事人的利益；法官也可以提高判决的质量，更好地维护公道；法学家也可以提高法学研究的质量，针对实践中发生的问题，修正法学的理论；立法者也可以通过案例分析，来进一步明确法律的基本含义。案例分析在法学界得以流行，其原因很简单：典型案例分析可以提高法律实践的质量，尤其是提高辩护的质量，若只有法学理论，只能保证一定的质量；律师、法官、法学家等都可以直接接触到大量的案例；在司法实践中，尤其在英美法系国家的司法实践中，判例本身甚至起着法律的作用；诉讼当事人对保护自己的利益有着百分之百的强烈需求，并且愿意为此付出相当的费用。法学界的人，尤其是律师在当事人的强烈有效需求的支撑下，也非常有积极性去研究一个又一个的典型案例，从中找到更有效的保护措施。工商管理学界也是案例研究运用得比较广泛的地方。它的出发点首先是工商管理理论不足以使一个人成为企业家，因为企业家不是学习出来的，而是在市场经济的竞争中锻炼出来的。其次，在市场经济中要进行竞争，成为一个企业家，如果懂得工商管理的基本理论和方法，就能够有较大的竞争优势。第三，如果既懂工商管理理论，又懂市场竞争的经验，那么在激烈的市场竞争中，更可能取胜。工商管理理论是易得的，花若干年时间系统学习就可以了；但实践经验是难得的，需要极高的学习费用。案例研究就是节约实践式的学习费用，同时又能够取得实践经验的有效且便宜的途径。自然，工商管理学界之所以能够广泛有效地利用案例分析，其原因也在于企业管理者对高质量的工商管理有着迫切的需求，并且愿意为之付一定的费用；工商管理学界的研究人员和培训人员，有积极性，也有资金条件，去搜集大量的案例；而在与大量企业管理人员的接触过程中，他们也有机会接触到大量的案例，他们有条件在其中找到典型的案例。社会科学的重要功能就是经世致用，这是当代社会科学得以生存并得以发展的重要前提。自然科学可以通过可控制的实验来取得一手数据资料，来人工地制造案例。医学虽然是自然科学，但由于它的研究对象是人，它不能对人进行可控制的实验。社会科学的研究对象是人类所面临的种种社会、经济、政治问题，这也很难进行可控制的实验。它也许通过实验能够进行局部的模拟，但是这种模拟只是虚拟的现实，很难反映现实世界的全部。这时，搜集既有的Q已发生过的事实，来探讨事物发生的机理，就成为可控制实验的替代品。医学、法学以及工商管理学界案例研究的成功，使得其他社会科学深受鼓舞，人类学、社会学、经济学、政治学等社会科学，也相继开始了案例研究。其中人类学家的案例研究，做得最艰苦，对人类学自身的发展有很大的助益。一般社会科学研究与医学、法学、工商管理学的研究有一定的区别，首先，社会科学研究是非常重要的，存在着很大的社会需求，但是有效需求却非常不足，它缺乏直接的需求者为此来直接付费，即使有也付费强度不高，不如为医生、律师、工商管理培训人员付费来得那么积极。也就是说，实践对社会科学研究需求是不确定的，而且强度不大。其次，社会科学研究的需求只来自三个方面，一是研究者自己的投入，主要是有高度求知欲的人、想在学术界谋得学术地位的人、想取得学术高级职称的人。二是国家和社会对社会科学研究提供的不希望任何直接回报的资助。三是普通高校以及成人教育的需求，这可能是最大的、也是最现实的需求。这些有效需求，实质上都很难促进社会科学研究者去联系实际，因为联系实际的费用是很高的，与只是联系理论相比，其机会成本也很高：一方面，理论研究不需要高额投资，只要靠艰苦的努力和灵感，有所创新就可以出成果，并且在学术界的地位、职称等个人收益方面也占有非常重要的地位；另一方面，案例研究，理论联系实际，费用高，不仅仅取决于个人的艰苦努力和灵感，而且研究成果的学术价值，与地位、职称的相关度也不高。此外，社会科学研究者，尤其是政治学者和行政管理学者，都很难轻易地介入实践，至少不如管理学者、法学家、律师那么容易。联系实际的费用更高。在经济学领域里，案例研究不多，其原因是它是一门社会科学，重视理论创新和数量分析，并且现实需求不高，虽然也有政策咨询、经济人才培训项目，但总体上愿意为经济学案例研究付费的极少。在中国国内，近些年刚刚开始有人来做案例研究，这就是北京天则经济研究所所作的“中国制度变迁的案例研究”项目。该项目的主持人张曙光教授认为，在经济学里，“一个案例就是对一个经济问题和经济决策的再现和描述，就是对一个经济过程及其复杂情景的刻画和分析。”案例研究就是实证分析的重要方法。张曙光教授认为，案例研究和写作掌握几项原则：第一，真实性。一个案例必须是一个真实的故事，或一篇动人的报道。如果出于保密和其他原因，不得不进行掩饰和隐匿，可以使用假名和代号，但故事情节必须是真实的，不得随意杜撰。第二，案例研究提供的真实场景必须是系统的和全面的，有故事背景，有来龙去脉，有发展过程，有人物情节，最好在附录中还有完整的图示和数据。人们读完案例，起码能够掌握所述事件的基本事实以及充分的数据和资料，从而为展开进一步的研究、分析和讨论奠定坚实的基础。第三，一个好的案例必须是一个开放的体系，它所提供的是真实的问题、矛盾和困境，存在着从各个方面进行研究、分析和解释的可能性，因而通过个案分析所进行的实证研究不一定能够完全证实或者证伪什么，但是却可以有所发现。如果把案例搞成一个封闭的体系，就无法对真实的社会经济生活及其矛盾运动过程作出恰当的描述和中肯的分析，甚至还会发生极大的扭曲。案例分析有四个类型：一是说明型案例。主要用来记述和说明一个事件、一个政策和决策问题的全过程。二是政策型案例，以政策制定者为服务对象和行为主体，提供为实现某项政策目标而可能采取的政策选择和政策配合，由于实现同一个政策目标可能有多种政策选择和多种政策组配，因而各种选择和组合的政策效应分析就是一个不可缺少的内容。三是决策型案例。以微观决策者为服务对象和行为主体，提供一个决策所面临的真实场景，以便讨论如何进行决策的问题。由于不确定性的存在和作用，决策方面不存在什么最优解，只能说在某个特定的情况下，某项政策是否相对最优。四是理论发现型的案例。以提出理论假说，进行经验检验为其基本内容，目的在于通过案例研究发现和提出新的理论。在经济理论的发展中，案例研究具有多方面的重要意义：一是样本意义，一个案例描述的场景和过程并不是简单的和孤立的，而是大量同类现象中的一个，如果取极值的话，其结果是一样的。二是检验意义，对已有的假设和命题进行检验，提供一个证明或者作出一个否证，虽然不能完全证明或者证伪，因为在现代科学的发展中，反复证伪而能够成立的事件说明了一次性检验的局限性。三是发现意义，通过案例分析，发现一些新的问题，提出一个新的假说，然后自己去或者让别人去进行检验。四是哲学意义。现实世界是复杂的，现实的社会经济生活是非常复杂的，从总体上进行演绎是很难把握的，而通过一些点的刻画，从各个方面去认识和把握整体，却是可能的。人们只能做自己能够做的事情，而不能做自己无法做的事情，否则我们只能处于模模糊糊、空空洞洞、大而化之、不着边际的尴尬境地，而在认知的道路上是无法前进的。案例研究，实际上就是思想实验。经济学获得知识的途径有三，一是干中学，费时费力，风险大，成本高，而且很多事情根本不允许人们都采取这种方法。二是计量分析，构造计量模型来计算各种参数，用以估计一项变革或者政策可能的定量结果，相当于计算机的模拟。三是案例研究，通过剖析一个个的个案，从各个方面进行观察和描述，探寻其发展变化的各种可能的条件和途径，从中找到一个比较满意的结果。它可以起到一个实验室的作用。通过案例研究，通过对经济过程真实场景或故事的思想实验，就能够解释和预测社会经济生活过程中实际发生的变化。公共管理，即人们常说的政府管理，是属于管理类的，因此对于案例教学的需求应该类似于工商管理。但实质并不如此，因为工商管理的教学对象是企业经理，他们需要经受市场竞争的考验，更多的理论知识、更多的实践经验，尤其是更多的介于理论和实践之间的案例操练，对他们来说是竞争的优势所在。因此，愿意为此而付费，也愿意为此花钱。公共管理的教学对象却是政府官员，他们虽然也经受官场竞争的考验，更多的理论知识、更多的实践经验，尤其是更多的介于理论和实践之间的案例操练，也是竞争的优势所在。但是，官场的竞争和市场竞争，性质上有很大差别。政治竞争虽然有时候比经济竞争还要激烈，还要残酷，但是对于案例的有效需求却很难确定。其中最重要的区别是，企业竞争是多头的，每个竞争者的权力都是完整的，付费都是自费的，是自己的努力赚来的；而政治竞争多是一元的，或者全得或者全失，每个竞争者的权力都不是完整的，而且付费都是公费的，是靠国家财政拨款的。由于这些原因，对公共管理的案例需求实际上类似于人们对经济学研究的案例需求，与医、法学、管理学有很大的区别。这种区别在政治竞争未实现开放的社会里，更为明显。在高校的公共管理研究和教学中表现得最为典型。因为高校的教师，很难接触政府官员，尤其是高层的政府官员，而政府活动本身的保密性质，使得教师去接触实践更增添了一层障碍。但是，公共管理学依然是一门实践性的社会科学，而不是理论性的。它依然需要案例研究，对学生进行案例教学，以提高公共管理的理论研究水平，同时也提高教学水平。因此，现在的问题是，在很少有人付费，同时理论研究的比较收益高于纯案例研究的比较收益的情况下，如何搞好公共管理学的案例研究呢？我个人认为，首先我们可以尽我们的力量，搜集各种已经有的案例，以弥补自己搜集、编写案例之苦，同时也可以节约这些方面的费用。这些案例我们可以分成三个类别：一是说明型的案例，主要用来记述和说明公共管理实践中发生的事件、政策和决策的全过程。这些案例强调它的真实性、系统性、全面性，并且是完全开放性的。二是政策咨询性的案例。以政府决策者为服务对象，为特定的问题，提供一个真实的故事，主要是突出问题的来龙去脉，给出一些不同的解，并对不同的解进行评估。三是理论发现型的案例，主要是提出理论假说，进行经验检验为其基本的内容，目的是通过案例研究发现和提出新的理论，发展公共管理的理论。然后，在可能的情况下，大力重视案例的直接采写、编写等工作，并在学术研究上多运用案例分析的方法，按照案例分析的规范，一是客观描述，二是进行问题解决式的政策咨询和政策建议研究，三是进行理论创新。在行政学界，目前流行的案例研究主要是两种简单的案例研究，一是简单的“例子性”的案例研究，主要运用于教学方面，其功能主要是帮助学生理解理论原则，同时也丰富理论原则，说明公共管理理论原则在实践中的力量。二是“问题解决”的案例研究，给出一些场景，然后提出问题，要求培训对象进行分析、并提出解决的办法。“问题解决”的案例大多是培训性质的案例。例子性的案例，主要是帮助培训对象理解理论；问题解决的案例，主要是要求培训对象在系统的理论学习的基础上，综合运用所学到的理论，去分析、解决特定的问题。在公共管理研究和教学中，“例子性”的案例是非常普遍的；“问题解决”式的案例则正在开展，并且为各种培训所采纳。但是研究性的案例研究实际上依然是非常稀缺的。认为案例教学就是例子性的案例教学，只要举了例，就进行了案例教学，这是片面的；认为案例教学就是问题解决式的案例分析，需要学习理论，没有理论学习，只通过案例分析就可以获得公共管理的技能，也是片面的。久病也许能够成良医，只看判例也许能够成为律师，从实践中也许能够悟出理论，但这都是初浅的，只能是细枝末节的。在例子性的理论学习的基础上，进行问题解决式的案例研究，可以事半而功倍。最后，认为案例分析只是教学的事，研究不需要进行案例分析，这也是片面的。案例教学的水平离不开高水平的案例研究，只有在高水平的案例研究的基础上，案例教学才能有真正的高水平。在这些意义上，包括山西省政府管理在内的中国地方政府管理系列案例研究，即使在有些方面依然不如人意，但依然是非常可贵的探索，为中国公共管理学界的案例研究的进一步发展起到抛砖引玉的作用。据我所知，对中国省级政府管理进行完整的说明型的案例研究，在中国公共管理学界可能是前所未有的。山西省政府管理的案例研究。对山西省政府进行了个案调查，主要是在事先确定的统一的框架内描述山西省政府的历史沿革、现实环境、法律地位和管理权限、机构设置与职能配置、政府决策过程、政府执行机制、政府改革和政府发展。这一案例研究主要是说明型的，它不针对某一事件，也不针对政策和决策的全过程，也不专门为山西省政府的决策者提供政策咨询和政策评估，也没有刻意去追求政府理论的创新并进行经验检验。当然，这并不排除在整个案例研究中在局部范围里进行政策咨询性的、理论发现型的、事件说明型的研究。《省政府管理——山西省调查》是一项集体努力的成果。该案例研究的有效需求首先来自国家哲学社会科学“八·五”规划重点项目的无偿投资；其次来自山西省政府的无私资助；第三是来自其他方面的无回偿意图的资助；第四是对山西省政府管理个案研究感兴趣的山西省政府官员和行政学者的任劳任怨的努力。在金钱逐渐挤占知识空间的时代里，这些不希图任何直接物质回报的投入显得格外宝贵。

暂缺《省政府管理：山西省调查》作者简介

     目 录
   总 序
   前 言
   第一章 历史沿革
    第一节 行政区划
    第二节 机构设置
    一 汉代至清代
    二 民国时期
    第三节 人口变迁
    第四节 经济发展
    一 古代经济的发展
    二 近代经济的发展
    三 现代经济的发展
    第五节 民情风俗
    一 衣食住行
    二 婚丧庆祭
    三 岁时节日
   第二章 现实环境
    第一节 地理和气候环境
    一 地理环境
    二 气候环境
    第二节 资源环境
    一 土地资源
    二 矿产资源
    三 植物资源
    四 野生动物资源
    五 水资源
    六 旅游资源
    第三节 经济地理区划
    第四节 经济环境
    一 农业
    二 工业
    三 第三产业
    第五节 社会文化环境
    一 人口、民族与宗教
    二 科学技术
    三 文化教育
    四 体育卫生
   第三章 法律地位与管理权限
    第一节 法律地位
    一 地方政府法律地位的类型
    二 山西省的特点
    第二节 法定权限
    一 改革前的历史
    二 改革以来的定位
    第三节 实际权限
    一 影响权限的因素
    二 实际权限的界定
   第四章 机构改革与职能配置
    第一节 行政区划的变迁
    第二节 机构设置的沿革
    一 建国初期
    二 国民经济建设时期
    三“文化大革命”时期
    四 改革开放时期
    第三节 机构改革的实践
    一 指导思想
    二 机构精简
    三 人员精简
    第四节 遭遇的问题和可能的对策
    一 翻牌公司的问题
    二 人员精简的问题
    三 机构合并的问题
    四 机构改革的启示
    第五节 机构设置的原则和政府规模的准则
    一 机构设置的原则
    二 政府规模的准则
    第六节 职能转变的实践
    一 领导机构
    二 综合协调机构
    三 职能部门
    四 监察监督部门
    五 政策咨询机构
    第七节 职能转变之道
    一 粮食政策与政府职能转变
    二 股票市场发育与政府职能转变
    三 进一步的分析及结论
   第五章 政府决策过程
    第一节 特征与原则
    一 特征
    二 原则
    第二节 决策环境
    第三节 决策机构
    第四节 决策内容
    一 宏观决策与中观决策
    二 中共省委
    三 省人大及常委会
    四 省政府
    第五节 决策程序
    一 决策的缘起
    二 决策的方式
    第六节 决策案例
   第六章 政策执行机制
    第一节 政策执行的结构
    一 宪政结构的界定
    二 党政结构的分析
    三 双重结构的整合
    第二节 政策执行的案例
    一 上级计划的执行过程
    二 计划生育政策的案例
    三 禁放烟花爆竹政策的案例
    四 征收城市容纳费的案例
    第三节 决策实施的督查机制
   第七章 政府改革与政府发展
    第一节 政治变革与政治发展
    一 权力结构
    二 政治制度
    三 社会分层
    四 政治文化
    五 意识形态
    第二节 政府管理的计算机化
    一 山西省科委
    二 太原市政府办公厅
    第三节 目标管理责任制的实施
    一 省地税系统
    二、太原市政府
    第四节 新效率工作法的创新
    一 系统的指标体系
    二 有效的激励机制