普通行政执法学

　　全面依法治国需要加强行政执法研究，加快形成行政执法理论知识体系。行政执法工作做不好，就难以实现法治国家的宏伟目标，没有行政执法理论知识体系，就难以做好行政执法工作。理论上不清楚，实践中就要犯糊涂，甚至犯错误。不懂行政执法，难言懂立法，难以对行政执法领导、指导、监督和管理，更不用说去行政执法了。懂行政执法是开展行政法治、政府法制及相关工作的前提，更是去行政执法必须具备的基础。本书的任务就是正式提出行政执法学在作者之前的《行政执法重点实物业务工作》一书中已经初步论及行政执法学问题。，系统性对行政执法活动进行偏重于实践的理论认识研究，力争将行政执法基本理论知识体系化，为行政执法学的形成做初步尝试，以便更加有力、有效的指导行政执法实践。对行政法学而言，就是为行政法学提供一个本体论即要素论，一个方法论即活动论。一门独立的科学与其它科学的主要区分在于研究对象或研究方法。对行政执法学来说两者都有，但主要以研究对象作为区分要素。行政执法学以行政执法现象为中心事物，从行政执法本身出发，其研究对象是行政执法活动。行政执法活动包括要素、结构和形式三个方面，行政法学在行政执法研究层面主要研究行政执法的结构和形式（程序和行为），与行政法学不同，行政执法学主要侧重于行政执法活动的要素研究以及行政执法技术化问题，特别是从行政执法实际和法规范所规定的职责职权行使条件角度阐发行政执法。在研究方法上，行政执法学的根本研究方法是从法规范到法理论再到法事实，与行政法学从法理论到法规范再到法事实不尽相同，此外还有些具体的研究方法。这些问题在本书导论中讨论。从行政执法本位出发去研究行政执法，就必须确定其本质属性，行政执法的本质属性使行政执法理论知识系统化、体系化成为可能。行政执法活动的思想基础是行政执法思维问题，这是一个前提，是在本书中作为*节讨论的内容。在实践中总体把握行政执法需要依靠从行政执法本质属性推演出的行政执法原则。行政执法活动的要素是行政执法的基本问题，也是当前行政法研究方面主要缺失的内容。如果一种活动我们无法清楚认识其要素就无法开展，尤其是规定性强的活动，行政执法要素在行政执法学和行政执法活动中居于基础和核心的地位。对于行政执法要素的确定，必定涉及行政执法事物哲学意义上的分析。行政执法活动的另一个基本问题是现实实现路径。本书认为，从*范围、*好实效、*普遍意义上实现行政法律规范，需要借助行政执法技术，也即要将行政执法过程视为一个技术性过程。我们只有在先通过行政执法技术在大面上取得法律实施好的效果基础上才宜更加突出行政执法的“人性化”问题。行政执法技术不否定行政执法人性化，其可以是实现“人性化”执法的载体。为了纠正行政执法过度技术化的倾向，必须强调行政执法伦理。这些问题作为前几节问题予以讨论。本书用大量篇幅讨论了行政执法要素及其必要关系，即组织、依据、根据、证据、决定要素和理由关系。要素问题均属于静态意义，关系问题在静态意义上就是结构，我们只有深刻认识行政执法要素及其必要关系才能够深刻认识作为行政执法结构的行政执法程序和作为行政执法形式的行政执法行为。行政执法所涉及的行政程序和行政行为在本书中只做有限讨论，它们属于行政法学的传统研究内容，也是行政执法技术化的对象。行政执法成立与有效是行政执法的关键问题，单独列为一节。此外重要且专属于行政执法的问题就是关于行政执法案件、文书、管理、环境和改革的问题，这些问题都在相关节中作了讨论。这本书不想写的太长太深，有两个原因，一则是本书主要是给行政执法人员以及行政执法领导、指导、监督、管理人员读的，他们大多很忙，其中爱读专业书者也不过十之二三，加之受一些浮躁和官本位等等不好的行政氛围的影响，热爱学习专业知识的氛围未必很浓厚，如果所学知识的难度太高就更不易于取得好的效果。因此，本书定位在基础理论的层次上，故为“普通”行政执法学。基本知识是重要的，是我们成就任何较复杂事业的出发点和基础，所谓“基础不牢、地动山摇”。二则这本书也面向行政执法和行政法研究人员，作为一门科学的提出，*部行政执法学，一开始先研究讨论主要的问题，从基本问题入手比较有利于行政执法学的发展，能够留下思考的余地，有利于更高水平的行政执法研究者施展才华。行政执法活动要素，以行政法视角，基本等同于行政法活动要素，行政法活动要素无论是理论上还是实践上都不可或缺，其作为行政法活动的基本内容应当予以明确、体系化，并放在行政法和行政法学突出的位置。写作风格上，尽量不写成教科书的模式，更注重实质意义的理解，尽量符合大众阅读习惯。同时，基于实践需要和相关理论的丰富程度对不同问题作了详略安排，对学界和实务界讨论较多和明显的问题予以简要讨论，阅读时可参考相关著作文章和规定。我国行政法学大家姜明安教授在百忙之中专门抽出时间指导、审定了全书并欣然作序。在审定本书期间，姜明安老师正在紧张修订《行政法》专著第四版，已由北京大学出版社于2017年6月出版，这是我国行政法领域一部重要著作，是深入学习研究行政法的必读书。姜明安教授将全部精力奉献给我国行政法学和行政法治事业，矢志不渝，思想深邃，提携后学，令我深感鼓舞、敬仰，尽管通过学习姜明安老师的著作文章和书信交流深受教益，但尚未有机会在老师身边聆听教诲仍是一件憾事。这本书从某种意义上也是对姜明安教授关于行政执法研究的传承，我想这是对姜明安老师无私关心、关怀我的*好报答。此外，国家行政学院李勇研究员，西北政法大学姬亚平教授也为本书的完善提出了宝贵意见。2015年《行政执法重点实务业务工作》的创作完成后，陕西省分管政府法制的张道宏副省长专门抽出时间，当面询问创作过程和工作生活情况，充分体现了对政府法治和行政执法研究工作以及政府法治人员的重视和关怀，深表感谢。本书创作过程中，中国法制出版社江凌社长、国务院法制办公室赵振华司长和谢莉处长，陕西省政府法制办王占峰主任，闫三选、赵卫军副主任、洪汉平副巡视员，一如既往给予了支持，经常过问创作情况，提供了较好的创作、出版条件，以及应用层面的指点。陕西省政府法制办原副主任郑仲（现陕西省委巡视组组长）、副主任姚会芳为人正直，博学多识，多年来给了我很大帮助。柞水县原县长王山稳（现陕西省纪委驻省政府办公厅纪检组长）、原常务副县长李选良（现商洛市人大副主任）对我的工作和研究影响深刻。对本书有贡献的其他人员另页致谢。谢莉处长几年前曾对我说，“法制系统就缺乏你这样的人才”，这当然只是一句鼓励的话，我个人是否是人才不重要，重要的是，如何从“缺乏”到“充足”？我认为以问题为导向，想办法让更多的法治人员、行政执法人员和其他有关人员热衷于思考研究工作问题，有点事业心，多注重事功，少注重权位，结合实践从理论研究这个*薄弱、*艰难、*重要的工作入手，在更高水平、更长时间和更大范围上为行政法治事业做些事情，毕竟人多力量大，这才是*有意义的。而于我个人而言，在研究和实践两个方面也只能尽自己*努力了，这也是我在繁忙行政工作之余克服种种困难夜以继日执着于此的原因吧！如果说法律是理性发展的经验，经验检验的理性，基于政府法治工作的地位和作用，法治人既应有以理论为表现的理性优势，也应有经验的优势，但从另一角度说，法治人的理性与经验都不足，在有些方面甚至还很欠缺。因此，法治人必须注重学习，敬畏知识，谦虚谨慎。尽管这本书是我多年面向政府法治工作实践思考研究，以解决行政执法问题为主要目的的理论成果，而我也视学习为生活，但鉴于自己学力不足、在行政机关进行理论研究的困难和从事法治工作的局限，错误疏漏难免、敬请批评指正就不是一句套话了。

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