央地财权、事权匹配的宪法保障机制研究

　　央地财权事权在目前很长的一段时间内都将是我国央地关系甚至是政治体制中一个热点话题，原因就在于长期以来我们单一制国家的架构让中央更多地统管了大部分事务，而随之而来的权力下放又让地方找不到感觉和“财路”，以致所谓的“两个积极性”变成了“中央积极下放事权，地方积极博取财权”。其实，在过往的经验中，“改革成功的重要因素之一是对地方积极性的充分发挥，各地的积极试点，创造一个又一个的‘地方经验’”。因此，当下这种状态无疑不利于我国长久的经济健康稳定发展。在有些国家，国家的直接下级地方政府通常被称为“次国家政府”，可见其地位之重，权力也可想见其大，当然，联邦制国家在其中甚为突出。但单一制国家也存有相应的地方自治传统与制度，这一点也足以让很多级别的地方政府拥有相应的财权，用以支撑事权行使，并且这种制度都是在宪法的“地方自治”部分有明确规定的。更多的时候，单一制国家的事权分配在宪法之外的其他具体法律中得以实现。对于中国而言，为什么省级政府在整个国家架构中占据着十分关键的作用，这不难理解。从我国目前的情况来看，省级人大与其常设机构以及政府拥有立法权等重要决策权，省级的政府职能部门还有着各种具体的审批权限，这些都决定了省作为一级重要单位在中国的施政过程中占据着十分肯綮的位置。一方面，其在中央决策的“下达”中称为直接执行者，另一方面，它又是各类信息的汇集以及“上传者”。在财政领域，除了计划单列市外，很多钱物都是经由省级单位再来一级级下放地方，而如果发挥其作用，还可以对这种下放起到至为重要的把关作用，防止或减轻省级以下地方直至基层地方的财政之混乱。很多学者都认为，基层地方的财务出现了这种混乱现象，从根本上来说是在于制度未得到有效的执行。而这个制度执行，关键在省。 在社会主义法治体系行将建构之际，我们必须找到其在央地权力匹配方面的表现并将其现实化，而“理顺中央与地方财政关系是我国当前和今后一段时期深化财税体制改革和加强财税法治建设的三个关键环节之一”。不然，这将成为整个法治体系的一大缺憾，并有可能影响到全面推进依法治国的进程，从而也成为影响其他几个“全面”工作的侧翼，不可不察。

　　谭波，2001年毕业于中南财经政法大学法律系法学专业，获法学学士学位，2004年毕业于中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学专业，获法学硕士学位，2010年毕业于中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业，获法学博士学位。现为河南省高等学校中青年骨干教师，河南省教育厅学术技术带头人，入选河南省高等学校科技创新人才支持计划，河南省法学会宪法学研究会常务理事。

引　言／001
第一章　央地财权、事权匹配宪法保障机制的理论解构／003
　　第一节　央地财权、事权匹配宪法保障问题的出现／003
　　　　一　央地“财”“事”两权为什么要匹配？／004
　　　　二　央地财权、事权匹配在我国为什么需要宪法来保障？／006
　　　　三　部分国家财权、事权匹配宪法保障机制的列示／009
　　　　四　新中国成立前央地关系财权、事权匹配宪法保障的历史分析／014
　　第二节　财权、事权在各学科中的内涵界定／020
　　　　一　财政学视角下的财权与事权／021
　　　　二　公共行政学视角下的财权与事权／024
　　　　三　法学视角下的财权与事权／026
　　第三节　财权、事权在法学视野内的关系架构／028
　　　　一　“财力”概念的式微与“事权”概念的单设／028
　　　　二　国外财权、事权匹配争议解决的宪法趋势／031
　　　　三　现行宪法对央地财权、事权匹配的机制缺位／034
　　　　四　总结／035
第二章　国外央地财权、事权匹配宪法保障样板及意义分析／037
　　第一节　国外财权、事权匹配宪法保障机制的样板分析／038
　　　　一　亚洲区／039
　　　　二　欧洲区／049
　　　　三　美洲区／053
　　　　四　大洋洲区／055
　　　　五　非洲区／058
　　第二节　央地财权、事权匹配宪法保障机制的意义分析／063
　　　　一　对单一制国家央地权力配置关系法治化的整体促进／063
　　　　二　对我国民主集中制框架下积极性理论的推进／066
　　　　三　对全面推进依法治国目标实现的催化／069
第三章　我国央地财权、事权匹配宪法保障的现状分析／073
　　第一节　新中国成立以来我国央地财权与事权关系演变的趋势分析／073
　　　　一　新中国成立初期至改革开放之前的央地财权、事权关系／074
　　　　二　改革开放以来的央地财权、事权关系／076
　　第二节　现行央地财权、事权匹配宪法保障的形式和作用分析／083
　　　　一　从宪法表现形式的角度／083
　　　　二　从实际作用力的角度／088
　　第三节　央地财权、事权匹配宪法保障的具体领域分析／092
　　　　一　税权与事权匹配的宪法保障问题／093
　　　　二　举债权与事权匹配的宪法保障领域／097
　　　　三　财政转移支付权与事权匹配的宪法保障问题／101
第四章　我国央地财权、事权匹配宪法保障机制的价值设定与原则构建／105
　　第一节　我国央地财权、事权匹配宪法保障机制的价值设定／105
　　　　一　税收权领域／105
　　　　二　财政权领域／115
　　第二节　央地财权、事权宪法保障的原则构建／120
　　　　一　秩序价值下的法定原则／121
　　　　二　秩序和公平价值下的公开原则／126
第五章　我国央地财权、事权匹配的宪法保障机制的补强与配套改革／130
　　第一节　从宪法表现形式和实际作用方面入手的补强举措／130
　　　　一　从宪法典方面：财政立宪主义的落实／131
　　　　二　从宪法相关法和其他部门法的角度：强化通过法律实施宪法的机制／140
　　　　三　从宪法解释和法律解释层面：强化两者的联动机制，并行发展／143
　　　　四　从宪法惯例层面：实现财权、事权领域的宪法惯例的创生／145
　　第二节　我国央地财权、事权匹配宪法保障在具体领域的制度补强／145
　　　　一　财权领域宪法保障制度补强／146
　　　　二　事权领域宪法保障制度补强／153
　　第三节　我国央地财权、事权匹配宪法保障机制的配套改革／165
　　　　一　事权相关领域／165
　　　　二　财权相关领域／169
　　　　三　结语／175
附　录／176
　　附录一　中华人民共和国预算法／176
　　附录二　国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见／199
　　附录三　国务院关于加强地方政府性债务管理的意见／209
　　附录四　国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见／216
　　附录五　国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告／226
　　附录六　财政部关于印发《中央对地方资源枯竭城市转移支付办法》的通知／233
　　附录七　财政部关于印发《中央对地方专项转移支付管理办法》的通知／237
　　附录八　财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见／250
　　附录九　广东省人民政府关于改革和完善省对下财政转移支付制度的实施意见／255
　　附录十　上海市人民政府关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见（试行）／265
参考文献／273
后记／285