公共应急管理机制的法治化

　　2003年以来，学术界对应急法的研究大致上分为两个阶段。第一阶段从2003年SARS危机到2007年底（《中华人民共和国突发事件应对法》颁布施行，其研究以SARS对我国应急法制的>中击为契机，反思当时应急法制体系的弊端，为制定一部公共应急领域的基本法而努力。第二阶段从2008年至今，以《中华人民共和国突发事件应对法》施行后发生的重特大突发事件应对为基础，重点研究当前的应急法制体系存在的不足和完善对策。《公共应急管理机制的法治化》属于后者。《公共应急管理机制的法治化》提出的核心观点是重新认识应急法的性质和任务。提出在以“一案三制”为主体的我国公共应急体系中，应急机制是核心。应急机制是人类在应对突发事件的过程中不断积累、沉淀下来的相对固定的策略和方法，应急法制的本质就是应急机制主体内容的法律表现形式。《公共应急管理机制的法治化》选择了当前较为突出的若干问题加以研究，这些问题是在新近的一系列重特大突发事件中被陆续发现的。在《公共应急管理机制的法治化》中，这些问题基本上按照“一案三制”这种约定俗成的线索排列，它们包括：应急预案的法律性质、效力和建设方针，应急体制的再改革及其法律问题，危机预控、应急决策、信息公开、应急结束、应急救助等应急管理机制中的法律问题，应急法制在非常规突发事件背景下的重构，以及应急基本法的地方实施性立法问题等。在对上述问题进行研究的过程中，《公共应急管理机制的法治化》作者还对南方大雪灾、汶川大地震等重特大突发事件做过个案分析，在某些突发事件发生地进行过实地调研，由此形成的案例分析报告和实证调查报告，作为《公共应急管理机制的法治化》的附录，也是其不可分割白勺绸瞄部分。

　　林鸿潮，男，汉族，广东省揭西县人，1979年11月生。中国政法大学法治政府研究院讲师、博士后，法学博士。应急法研究中心执行主任，兼任中国人民大学中国行政法研究所研究员。长期从事行政法学与公共应急管理的交叉研究，在这—领域，曾先后参加国家自然科学基金重大研究计划项目、国家社会科学基金重大项目、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目、国务院法制办委托项目、国务院应急办委托项目等课题的研究，主持国家博士后科学基金一等资助项目的研究。近年来，先后参与《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》（修正案）、《北京市实施办法》等应急立法的起草或论证工作。在《中国行政管理》、《法学家》、《法商研究》、《法学》、《行政法学研究》、《社会主义研究》等刊物上发表文章50余篇，其中有多篇文章被中国人民大学书报复印资料转载；主编、合著、参编各种著作、教材近20部。

第一部分理论探讨
第一章 导论：论公共应急管理机制的法治化——兼辨“一案三制”
第一节 “一案三制”考辨
一、应急机制
二、应急体制
三、应急法制
四、应急预案
五、小结
第二节 公共应急管理机制法治化的目标
一、旧说
二、新说
第三节 应急管理机制法治化的重点
一、应急指挥机构的设置
二、应急保障体系的强化
三、应急决策制度的建立
第二章 应急预案：性质、效力与建设方针的重构
第一节 应急预案的本质属性
一、从两个事例说起
二、应急预案的本质及其在我国的异化
第二节 高阶应急预案的内在结构与规范效力
一、对50部高阶预案的实证分析
二、高阶预案的规范效力
第三节 对高阶应急预案合法性的重构
一、高阶预案的规范形式和法律位阶
二、高阶预案全本的公布及其法律效力
三、法律规范和法律实施方案在高阶预案中的组合方式
第四节 低阶预案的虚化与我国应急预案体系的功能分化
一、低阶预案的虚化
二、我国应急预案体系的功能分化
三、低阶预案的完善
四、结论
第三章 应急体制：再改革的任务及其法律问题
第一节 我国的公共应急体制改革及其不彻底性
一、SARS危机暴露的应急体制问题
二、当前的应急体制改革及其局限性
第二节 非政府力量的参与和多元化应急组织体系的建立
第三节 应急指挥体系与“条块分割”的彻底解决
一、“特殊条块”问题
二、“块外有块”问题
三、“条外有条”问题
第四节 应急管理的权责重心和纵向府际关系
一、应急管理权责重心的确定
二、应急管理中的纵向府际关系
第四章 危机预控：概念、功能与具体措施
第一节 危机预控的概念辨析与功能分析
一、危机预控的提出
二、危机预控与其他概念的辨析
三、危机预控的功能分析
第二节 危机预控的具体措施
一、调集必要的应急资源
二、有重点地强化某些日常工作
三、对公众进行避险指导
四、直接采取避险措施
第三节 明确危机预控环节的法律意义
第五章 应急决策：非常规条件下的挑战与法律上的制度保障
第一节 应急决策的特点及其法律问题
一、应急决策的基本特点
二、应急决策可能导致的法律问题
第二节 应急法的价值目标与应急决策制度的特殊性
一、秩序价值在应急法上的优先性
二、应急决策制度在法律实施目标上的特殊性
三、法律规范在应急决策制度中的特殊功能
第三节 法律对应急决策的支撑和保障
一、保持决策机关及其人员连续性的制度
二、包括预案授权在内的各种授权机制
三、法定程序的缩减和补办机制
四、应急处置的权力清单机制
第四节 法律为应急决策中的形式违法行为提供的制度空间
一、法律上的“空白授权”机制
二、形式违法行为的事后追认
三、对决策者的责任豁免
第六章 信息公开：突发事件应对中的特殊矛盾及其平衡
第一节 政府信息公开在突发事件中的特殊性
第二节 突发事件应对中的几对矛盾
一、突发事件信息公开的准确性与及时性
二、突发事件信息公开的全面性与选择性
三、突发事件信息公开的中立性与倾向性
第七章 应急结束：立法上的制度设计与个案中的判断规则
第一节 命题：应急处置状态及其结束
一、作为一种法律状态的应急处置
二、应急处置在法律上的结束
第二节 现状：立法上的回避及其后果
一、曾经的制度设想
二、令人遗憾的制度现状
第三节 规则：理性预设与个案权衡
一、 立法上的制度设计
二、个案中的判断标准
第八章 应急救助：宪法上的权利基础与法律上的制度构建
第一节 公民的社会保障权及其实现
一、权利属性
二、权利主体
三、权利客体
四、权利的实现和国家的给付义务
第二节 基于社会保障权的国家应急救助制度
一、对国家应急救助制度的基本分析
二、我国国家应急救助制度的现状
第三节 完善国家应急救助制度的构想
一、救助依据的确立
二、救助主体的确定
三、救助对象的界定
四、救助程序的设计
五、救助标准的衡量
六、救助资金的筹集
第九章 应急法制：非常规突发事件背景下的反思与重构
第一节 “跛脚”的应急规范体系
一、正式的应急法律渊源
二、非正式的应急法律渊源
第二节 被事实所证明的差距
第三节 以增强法律适应性为目标的重构
一、设计出确保应急能力最大化的组织体系和指挥机构
二、为应急资源的保障和筹集做出制度安排
三、为非常规突发事件的应急决策提供足够的权力空间
四、非常规突发事件处置的结束与常态法律秩序的恢复
第十章 地方立法：必要性、立法重点与局限性
第一节 地方“二次立法”的必要性及其形式
第二节 地方“二次立法”的权限和空间
第三节 地方“二次立法”的重点及其局限性
第二部分案例研究与实证调查
第十一章 南方雪灾与公共应急“一案三制”反思
第一节 南方雪灾的特点及其应对过程
一、南方雪灾的基本特点
二、南方雪灾的应对过程
第二节 应急预案：综合性缺陷与操作性不足
第三节 应急体制：不作为、不能为和不知从何而为
第四节 应急机制：重心前移仍然任重道远
一、危机预防方面
二、应急预备方面
三、预警预控方面
四、应急处置方面
第五节 应急法制：信息公开痼疾的非典型复发
第十二章 行政规划中的公众参与
——汶川地震恢复重建规划引出的思考
第一节 汶川地震中的恢复重建规划与公众参与的必要性
第二节 行政规划中公众参与程序的目标、功能与类型
一、行政规划中公众参与的目标和功能
二、行政规划公众参与程序的不同类型
第三节 行政规划公众参与程序的误区及其辨正
一、公众参与的无限扩张导致决策效率低下甚至无法决策
二、公众利益的分化和参与不平衡导致社会公正受损
三、公众意见可能对法律和政策目标产生偏离
第十三章 政府应急能力建设及其自我认知调查
第一节 调查活动概述
一、调查的范围与对象
二、调查的主要目的
三、调查的主要事项
第二节 重要指标的统计
第三节 应急能力的自我认知和评价
第四节 不同群体认知结果的比较
参考文献
后记