教育政策执行研究：以进城就业农民工子女义务教育政策执行为例

　　在政策的各领域中，对执行的研究开始得比较晚，沃尔夫等人把被忽视的政策执行研究称为“被丢失的章节”。从政策过程而言，政府部门一旦界定公共问题，确立政策目标，进行政策方案的规划，然后经过政策合法化的过程，取得公共政策的权威性，配置执行政策的经费预算，就形成了公共政策；然而，公共政策并非就此结束，而是另一新阶段的开始，于是就出现政策执行问题。要了解政策执行得怎样，就必须对政策效果及其影响进行分析评估，以便确定某项公共政策的实际价值和影响。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干问题的决定》指出要“坚持教育优先发展，促进教育公平”。教育优先发展的战略地位，不仅要通过各方面政策更充分地体现出来，而且要反映在具体政策的执行上，对农民工子女义务教育问题的重视也不例外。随着农村城市化进程的加快，进城务工就业农民子女的教育问题凸显出来。2003年9月，教育部等六部委下发的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（以下简称《意见》）明确了“由流入地政府负责，以全日制公办中小学为主”解决进城务工就业农民子女义务教育问题。但政策的出台不等于问题的解决。当前，贯彻《意见》的情况怎样？困难何在？需要什么新的思路、政策和措施？ 本书试图从政策执行过程分析入手来回答这三个问题。借鉴K.G.班廷关于问题认定的逻辑结构图，综合运用实证研究与文献分析、制度分析与行为分析等方法，循着政策执行问题察觉、政策执行问题界定、政策执行问题陈述的逻辑顺序和分析框架进行研究。本书从“一项补偿性教育政策的诞生”开始，描述了农民工子女义务教育状况，介绍了户籍制度从产生、松动到改革的过程。着重分析了《流动儿童少年就学暂行办法》与《意见》中对有关问题的不同提法，分析了中央政府解决农民工子女义务教育问题的政策走向。对政策执行过程的分析，是以对影响政策有效执行的因素分析为基础的。在确认“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，是政策执行过程中所涉及的重要因素”的基础上，进一步强调了政策执行评价对政策有效执行的影响。通过对上海、哈尔滨、北京三地贯彻《意见》情况的分析，发现流入地政府是在比较积极地行使着调解性自由裁量权，观念上的约束已经不是关键性的制约因素。但是，由于“两为主”政策是一项“没有新资源”的政策，流入地政府在利用既有资源来执行新政策的过程中陷入困境。流入地政府遇到的另一个困难是弄不清楚决策者真正要达到的目标。由于《意见》没有明确评估标准，导致人们把“公办学校入学率”作为衡量流入地政府执行“两为主”政策效果的唯一标准。本书的基本结论是： 第一，对于像上海、北京这样的流入地政府来讲，在现有的条件下使所有的农民工子女都进入公办中小学读书，这个目标过高。“两为主”政策的执行必须走渐进的路线，积极扶持简易学校是实现“使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平”的过渡性工作，必须得到重视。第二，对于已经进入公办学校的农民工子女来说，仅仅强调“入学机会均等”这个目标又“过低”。还不能真正表达“两为主”政策所强调的“一视同仁”的教育机会均等的价值内涵。公办学校从行动上接收农民工子女到心理上接纳农民工子女还有一段距离，以教师激励为前提加强制度建设是实现使农民工子女义务教育状况得到明显改善的政策目标的关键。第三，修订后的《义务教育法》将均衡发展纳入了法制的轨道。第十二条规定“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”从完全制度缺失到实质性的制度缺失是一个大的问题，如何防范实质性制度缺失是政策有效执行的关键。同样的问题又摆在面前，我们的政策执行研究远没有结束。

　　周佳，女，1973年12月出生于黑龙江省哈尔滨市。2005年6月毕业于北京师范大学教育学院，获教育学博士学位。现为黑龙江大学教育学院副教授、硕士生导师、中国高等教育学会高等教育管理分会理事。 主要研究领域为教育政策学、教育基本理论。2003年以来在《中国教育学刊》、《比较教育研究》、《清华大学教育研究》等学术期刊上发表论文20余篇；主持并完成省级人文社会科学研究课题、教育科学规划重点课题5项，其中1项获黑龙江省高校人文社会科学研究优秀成果一等奖。

序
前言
第一章 一项补偿性教育政策的诞生
第一节 农民工子女义务教育问题成为社会问题
一、流动的称谓与流动的生活
二、农民工子女就学状况
三、同在蓝天下，共同成长进步
第二节 人口流动与户籍制度改革
一、户籍政策的建立与户籍的权益化
二、户籍制度的松动与改革
第三节 农民工子女义务教育问题进入政策视野
一、公平：教育政策的价值取向
二、有关“农民工子女义务教育”政策文本的演变
第二章 政策执行：政策过程中的薄弱环节
第一节 政策的本质与政策执行困境
一、政策的利益分配本质与政策执行问题的产生
二、政策执行问题的认定与表现形式
第二节 政策执行研究的三重视角
一、自上而下的政策执行模式
二、自下而上的政策执行模式
三、整合型政策执行模式
第三节 基于问题分析的“两为主”政策执行研究
一、政策执行问题察觉
二、政策执行问题界定
三、政策执行问题陈述
第三章 自由裁量与“流入地政府负责”的政策执行
第一节 政策变通与地方政府的行政自由裁量权
一、作为政策执行主体和目标团体的地方政府
二、地方政府执行中央政策时的裁量行为
第二节 区域比较：流人地政府的困境与选择
一、上海贯彻《意见》的情况
二、哈尔滨市贯彻《意见》的情况
三、北京市贯彻《意见》的情况
第三节 激励与约束：中央政府的责任
一、义务教育权利与义务
二、建立科学的政绩评价标准
第四章 强制与诱致：开放公办中小学校
第一节 公办学校：打破城市社群隔离的重要渠道
一、社群隔离与义务教育“双轨”模式的形成
二、公办学校的两难困境
第二节 教师激励与校长问责
一、教师激励是师德建设的前提
二、校长用爱和责任管理学校
第五章 私校公助：简易学校的扶持方案
第一节 简易学校：城市义务教育的“贫民窟”
一、农民工子女简易学校：失望的贫民窟
二、农民工子女简易学校：希望的贫民窟
第二节 扶持简易学校：从自力救济到私校公助
一、私校公助的前提和条件
二、农民工子女简易学校的扶持方案
结语
参考文献
附录
1.《流动儿童少年就学暂行办法》(1998.3.2)
2.《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》(2003.9.17)
3.《中华人民共和国义务教育法》(2006.6.29)
4.《中华人民共和国未成年人保护法》(2006.12.29)
后记