多维视角下的行政信息公开研究

　　本书的写作过程中，特别注意从不同的学科角度来力图更全面地审视行政信息公开问题。从该书的结构体系中，不难发现：书中内容既有政治学、行政学的系统知识，也有社会学和法学的思维逻辑。该书的研究方法，不仅有比较分析法、调查研究法、逻辑推理法、理论联系实践法，还有系统分析、定量分析的方法。本书的结构编排是遵照一种综合的思维方式展开。第一章、第二章、第三章主要从宏观层面对行政信息公开的社会背景进行了讨论。第四章、第五章、第六章、第七章主要对行政信息公开的具体框架以及我国行政信息公开的实施效果进行了研讨。在第四章中，着重论述了行政信息公开制度的具体框架；第五章主要对各国行政信息公开法制化的发展概况进行了描述；第六章对北京行政信息公开制度的现状进行了定量化的分析；第七章则对我国行政信息公开制度的发展状况进行综合评价。本书前言前言行政信息公开对于民主社会的形成与发展是至关重要的。在当今信息社会中，拥有信息就拥有了财富，也就拥有了权威。不管在任何国度里，政府总是公共信息的最大拥有者。从某种意义上说，政府是最大权力的拥有者和最大财富的拥有者。实际上，基于人民主权的理念以及代议制政府的构建，政府不过是人民权利的委托行使者，因此从根本意义上讲，政府所拥有的信息、财富都是广大民众托付的，广大民众才是行政信息真正的所有者。如何将这些行政机关拥有的行政信息归还给民众，或者至少与民共享的制度就是行政信息公开制度。梳理中国的行政实践就会发现，20世纪80年代，我国政府已经开始了对“保密文化”、“暗箱操作”的挑战，从“两公开一监督”到乡镇政务公开乃至县级政府的政务公开，我国行政信息公开的实践活动也在逐步走向深入，对于行政信息公开的研究也在向纵深发展，相应的行政信息公开立法也正在进行之中或者已经取得相应的立法成果。但是，行政信息公开不能只站在单一角度看待，既不能将之看成纯粹的法律事项，也不能将之看成纯粹的社会事项。通过统一的行政信息公开立法来标志我国行政信息公开制度已经建立的做法已被证明是不符合中国实际的。法律需要靠人来推行，一项制度的建立乃至完善是一个循序渐进的多维过程，既要依靠立法，更多的是来自于政治文化以及经济需要和社会压力的推动。可以说，行政信息公开制度的推行不是一个单纯靠行政机关主动进行的事项，而是一个多方合力博弈的结果。因为公开对于权力拥有者而言，总是让人感觉不是那么舒服、愉悦；因为权力拥有者总是习惯于秘密；公开意味着对权力的制约。在这个博弈的过程中，既有行政机关的主动推动（既可能有政绩考量的压力，也可能有发自内心的由衷推动）；也有来自民间的市民社会的推进；也可能有来自外部的压力（世界贸易组织的压力；各国政府之间体制的竞争等等）。但不管如何，行政信息公开的最终目的就是要摒弃暗箱操作、建立透明政府。而从结果上看，透明政府的建立又是一个复杂的系统工程。因此，对行政信息公开的研究不能仅仅停留在某单一视角的研究层面。我们知道，政治学、行政学往往关心体制和机制的构建，社会学则关注社会的回应，法学则更多地考虑法律制度的保障等等。但涉及对一个政府的重塑问题，仅从某一个学科角度去研究，则显得力不从心。正是基于这种认识，我们在本书的写作过程中，特别注意从不同的学科角度来力图更全面地审视行政信息公开问题。从该书的结构体系中，也不难发现：书中内容既有政治学、行政学的系统知识，也有社会学和法学的思维逻辑。该书的研究方法，不仅有比较分析法、调查研究法、逻辑推理法、理论联系实践法，还有系统分析、定量分析的方法。这也是我们对社会科学的研究思维和研究方法进行创新的一种尝试。本书的结构编排正是遵照一种综合的思维方式展开。第一章、第二章、第三章主要从宏观层面对行政信息公开的社会背景进行了讨论。第四章、第五章、第六章、第七章主要对行政信息公开的具体框架以及我国行政信息公开的实施效果进行了研讨。首先，用一种系统的思维方式，着眼于整个社会，乃至全球的发展变化，展开了行政信息公开的环境因素。正是信息时代的高歌猛进，改变了人类生存和生活方式，更重要的是也改变了人们的思维方式和思想观念。于是，一种从未有过的对信息的渴求感潜移默化地影响着人们的一切。信息的平等交流不仅在一个组织、一个民族、一个国家，而且还跨出了国界成为了时代的最强音。观念意识的更新推动了社会的变革。这便是行政信息公开的大环境，也是时代发展的必然要求。行政信息公开不仅仅是时代发展的必然，其本身更维系着社会发展的前进方向、政府治理的新模式、民主法制进程的必然环节和民众利益的客观要求。第二章以行政信息公开的价值目标为轴心，用政治学、行政学的研究成果分析行政信息公开。电子政府作为行政信息公开的一种主要形式，已经成为信息社会建立透明政府的依托。当然，我们也看到，电子政府的发展已经远远超越了行政信息公开的形式价值目标，而上升为一个时代变迁的主旋律。为此，第三章在介绍电子政府时，不仅介绍了其作为行政信息公开形式的一面，也表达了其特有的深刻内涵的一面。在第四章中，我们着重论述了行政信息公开制度的具体框架；第五章主要对各国行政信息公开法制化的发展概况进行了描述；第六章对北京行政信息公开制度的现状进行了定量化的分析；第七章则对我国行政信息公开制度的发展状况进行综合评价。另外，需要说明的是，本书是在北京市哲学社会科学基金项目的基础之上完成，是北京市哲学社会科学“十五”规划项目成果（编号：01BJBFX009）感谢课题组的其他人员，他们是清华大学的任建民、程文浩、邓晓梅，中国人民大学的张步峰、牛文展，民政部的杨安志，河南科技大学的王军祥；我们还要特别感谢给予极大支持的中国人民大学的皮纯协教授、清华大学的田芊教授、北京市社科规划办的刘娟处长等等。感谢中国人民大学宪政与行政法治研究中心的大力支持；感谢中国人民大学出版社的大力支持。在本书写作过程中，我们参考了已经出版的相关著作以及论文，在此表示感谢！如有不当之处，敬请批评指正。刘飞宇王丛虎2005年2月2日

　　刘飞宇，中国人民大学法学院教师，法学博士。主要研究方向为知情权、行政信息公开制度，主编或参编教材10多部，先后在核心期刊发表论文20余篇，参与多项国家社科项目。王丛虎，中国人民大学公共管理学院教师，法学博士，管理学博士后。主要研究方向为宪法、行政法与行政诉讼法、公法与公共行政、政府采购等；主编或参编专著或教材20多部，学术论文30余篇。相关图书

第一章 信息社会的形成——行政信息公开的基础
　第一节 信息时代改变着社会
　　一、信息与信息时代
　　二、信息社会到来的标志
　　三、信息时代正在改变世界
　　四、信息时代正在改变我们的生活
　第二节 信息资源共享与交流
　　一、信息的资源属性
　　二、信息资源的分类
　　三、行政信息共享与交流
　第三节 公民权利意识不断提升　　
　　一、权利意识的界定
　　二、我国权利意识的嬗变过程
　　三、信息社会权利意识的最强音——知情权
　第四节 世贸组织与行政信息公开
　　一、世贸组织对行政信息公开的要求
　　二、应对世贸规则，提高贸易方面的透明度
　　三、遵守透明度原则，强化我国政策、法规和规范性文件的公开
第二章 政府治理的新模式——行政信息公开的原动力
　第一节 政府治道变革的新理念
　　一、解读治理、善治、治道与变革
　　二、市民社会的兴起及对治道的推动
　第二节 公共管理的新模式
　　一、“新公共管理”的概况
　　二、公共事务管理的新模式
　　三、我国行政体制改革的创新表现
　第三节 政府职能转变推动行政信息公开
　　一、政府职能的理论分析
　　二、我国现阶段政府职能的现状分析
　　三、我国政府职能转变的未来走势
　第四节 廉政建设中的行政信息公开
　　一、腐败的界定与透明度的关系
　　二、腐败的治理与行政信息公开
　　三、行政信息公开与我国的监督行政
第三章 电子政府的构建——行政信息公开的理想模式
　第一节 政府发展的必然方向——电子政府
　　一、解读电子政府
　　二、电子政府发展的总趋势
　　三、电子政府在世界范围内的发展概览
　　四、我国电子政府的发展
　第二节 电子政府对行政运行机制的影响
　　一、电子政府挑战传统政府的运行机制
　　二、电子政府促使政府决策更科学、更民主、更有效
　　三、电子政府促进公共信息的平等享有
　　四、电子政府促进政府廉政建设
　第三节 电子政务与行政信息公开
　　一、电子政务
　　二、电子政务框架下行政信息资源的整合
　　三、我国电子政务建设中的行政信息公开
第四章 透明政府的实施——行政信息公开及其具体框架
　第一节 行政信息公开制度概述
　　一、作为一项基本原则的行政信息公开
　　二、行政信息公开制度的基本框架
　　三、区分行政信息公开制度与其他相关制度
　第二节 行政信息公开制度的主体
　　一、权利主体
　　二、义务主体
　第三节 主动公开与依申请公开
　　一、概述
　　二、主动公开形式的选择
　　三、行政信息公开的除外事项
　第四节 依申请公开的具体程序
　　一、行政信息公开请求
　　二、行政信息公开第三人意见的提出
　　三、行政信息公开的决定
　　四、行政信息公开的费用
　第五节 行政信息公开救济制度
　　一、行政信息公开救济制度中的特殊规定
　　二、行政信息公开诉讼制度
　　三、对于我国行政信息公开救济制度的启示
第五章 行政信息公开的他山之石——各国行政信息公开
　第一节 全球行政信息公开化浪潮及其背景
　第二节 美国行政信息公开
　　一、美国行政信息公开制度的历史演变
　　二、《信息自由法》
　　三、《阳光下的政府法》
　　四、《电子信息自由法》
　　五、美国行政信息公开制度存在的问题
　第三节 日本行政信息公开
　　一、日本行政信息公开制度的建立
　　二、日本《信息公开法》
　　三、日本行政信息公开制度存在的主要问题及其原因
　　四、日本行政信息公开制度今后的课题与发展
　第四节 澳大利亚行政信息公开
　　一、澳大利亚行政信息公开的立法过程
　　二、联邦信息自由法
第六章 北京市行政信息公开的典范作用
　第一节 北京市行政信息公开概况
　　一、组织机构的建设
　　二、具体落实和实施
　　三、信息公开的监督与评比
　第二节 北京市行政信息公开的问题与分析
　　一、北京市行政信息公开总体评价
　　二、北京市行政信息公开存在的具体问题及分析
　第三节 对策与建议——北京市行政信息公开的明天
　　一、北京市行政信息公开近期措施
　　二、北京市行政信息公开远期目标
第七章 我国行政信息公开发展前瞻
　第一节 我国行政信息公开的现状
　第二节 我国行政信息公开制度的不足及其历史原因考察　　
　　一、我国行政信息公开制度的不足及存在的主要问题
　　二、行政信息公开制度不发达的历史原因考察
　第三节 完善我国行政信息公开制度的途径
　　一、改变对于行政信息公开制度基本理念的认识
　　二、通过宪法解释途径确立社会权意义上的知情权
　　三、把握并及时体现社会变迁内容
　　四、根据立法实践把握立法进程
　　五、稳固和确定现有的各项制度
　　六、通过制度的配套严格界定不予公开的事项
　　七、加强行政文书保存、管理法规的制定
　　八、确立权利主体获得帮助的权利
　　九、完善不予公开的救济制度　　前　言　　行政信息公开对于民主社会的形成与发展是至关重要的。在当今信息社会中，拥有信息就拥有了财富，也就拥有了权威。不管在任何国度里，政府总是公共信息的最大拥有者。从某种意义上说，政府是最大权力的拥有者和最大财富的拥有者。实际上，基于人民主权的理念以及代议制政府的构建，政府不过是人民权利的委托行使者，因此从根本意义上讲，政府所拥有的信息、财富都是广大民众托付的，广大民众才是行政信息真正的所有者。如何将这些行政机关拥有的行政信息归还给民众，或者至少与民共享的制度就是行政信息公开制度。　　梳理中国的行政实践就会发现，20世纪80年代，我国政府已经开始了对“保密文化”、“暗箱操作”的挑战，从“两公开一监督”到乡镇政务公开乃至县级政府的政务公开，我国行政信息公开的实践活动也在逐步走向深入，对于行政信息公开的研究也在向纵深发展，相应的行政信息公开立法也正在进行之中或者已经取得相应的立法成果。　　但是，行政信息公开不能只站在单一角度看待，既不能将之看成纯粹的法律事项，也不能将之看成纯粹的社会事项。通过统一的行政信息公开立法来标志我国行政信息公开制度已经建立的做法已被证明是不符合中国实际的。法律需要靠人来推行，一项制度的建立乃至完善是一个循序渐进的多维过程，既要依靠立法，更多的是来自于政治文化以及经济需要和社会压力的推动。可以说，行政信息公开制度的推行不是一个单纯靠行政机关主动进行的事项，而是一个多方合力博弈的结果。因为公开对于权力拥有者而言，总是让人感觉不是那么舒服、愉悦；因为权力拥有者总是习惯于秘密；公开意味着对权力的制约。　　在这个博弈的过程中，既有行政机关的主动推动（既可能有政绩考量的压力，也可能有发自内心的由衷推动）；也有来自民间的市民社会的推进；也可能有来自外部的压力（世界贸易组织的压力；各国政府之间体制的竞争等等）。但不管如何，行政信息公开的最终目的就是要摒弃暗箱操作、建立透明政府。而从结果上看，透明政府的建立又是一个复杂的系统工程。因此，对行政信息公开的研究不能仅仅停留在某单一视角的研究层面。我们知道，政治学、行政学往往关心体制和机制的构建，社会学则关注社会的回应，法学则更多地考虑法律制度的保障等等。但涉及对一个政府的重塑问题，仅从某一个学科角度去研究，则显得力不从心。正是基于这种认识，我们在本书的写作过程中，特别注意从不同的学科角度来力图更全面地审视行政信息公开问题。从该书的结构体系中，也不难发现：书中内容既有政治学、行政学的系统知识，也有社会学和法学的思维逻辑。该书的研究方法，不仅有比较分析法、调查研究法、逻辑推理法、理论联系实践法，还有系统分析、定量分析的方法。这也是我们对社会科学的研究思维和研究方法进行创新的一种尝试。　　本书的结构编排正是遵照一种综合的思维方式展开。第一章、第二章、第三章主要从宏观层面对行政信息公开的社会背景进行了讨论。第四章、第五章、第六章、第七章主要对行政信息公开的具体框架以及我国行政信息公开的实施效果进行了研讨。　　首先，用一种系统的思维方式，着眼于整个社会，乃至全球的发展变化，展开了行政信息公开的环境因素。正是信息时代的高歌猛进，改变了人类生存和生活方式，更重要的是也改变了人们的思维方式和思想观念。于是，一种从未有过的对信息的渴求感潜移默化地影响着人们的一切。信息的平等交流不仅在一个组织、一个民族、一个国家，而且还跨出了国界成为了时代的最强音。观念意识的更新推动了社会的变革。这便是行政信息公开的大环境，也是时代发展的必然要求。行政信息公开不仅仅是时代发展的必然，其本身更维系着社会发展的前进方向、政府治理的新模式、民主法制进程的必然环节和民众利益的客观要求。第二章以行政信息公开的价值目标为轴心，用政治学、行政学的研究成果分析行政信息公开。电子政府作为行政信息公开的一种主要形式，已经成为信息社会建立透明政府的依托。当然，我们也看到，电子政府的发展已经远远超越了行政信息公开的形式价值目标，而上升为一个时代变迁的主旋律。为此，第三章在介绍电子政府时，不仅介绍了其作为行政信息公开形式的一面，也表达了其特有的深刻内涵的一面。　　在第四章中，我们着重论述了行政信息公开制度的具体框架；第五章主要对各国行政信息公开法制化的发展概况进行了描述；第六章对北京行政信息公开制度的现状进行了定量化的分析；第七章则对我国行政信息公开制度的发展状况进行综合评价。　　另外，需要说明的是，本书是在北京市哲学社会科学基金项目的基础之上完成，是北京市哲学社会科学“十五”规划项目成果(编号：01BJBFX009)感谢课题组的其他人员，他们是清华大学的任建民、程文浩、邓晓梅,中国人民大学的张步峰、牛文展，民政部的杨安志，河南科技大学的王军祥；我们还要特别感谢给予极大支持的中国人民大学的皮纯协教授、清华大学的田芊教授、北京市社科规划办的刘娟处长等等。感谢中国人民大学宪政与行政法治研究中心的大力支持；感谢中国人民大学出版社的大力支持。在本书写作过程中，我们参考了已经出版的相关著作以及论文，在此表示感谢！如有不当之处，敬请批评指正。　　刘飞宇 王丛虎　　2005年2月2日