企业型政府论

　　本书围绕如何准确理解和确立企业型政府的内涵，建构企业型政府所需的政治和社会条件，理论渊源和社会基础，核心特征和价值趋向，战略和策略制订，路径选择和设计，运用中国政府改革的可行性，对中国公共行政改革的启示等方面，对其相关理论和实践问题做出了全面系统的研究。

　　孙学玉，男，1962年生，教授，管理学博士。中共江苏省委党校副校长、江苏省行政学院副院长；全国公共行政学教学研究会副会长，江苏省有突出贡献的中青年专家，江苏省“333工程”第二层次学科带头人，中共江苏省第十次代表大学代表。著有《公共行政学论》、《行政管理学》等，在《政治学研究》等学术刊物上发表论文90余篇。曾获全国公共行政学优秀论文一等奖，江苏省人民政策第五、六、长届哲学社会科学优秀科研成果二等奖、三等奖；主持完成的国家和省级课题有“构建省进接管理县市的公共行政体制”、“中国农村基层政权建设研究”和“区域经济发展与公共政策创新案例研究”等。

一　引论：关于主题的审视………………………………………………………………1
(一)问题的提出及主题的由来………………………………………………………1
(二)概念约定和文献回顾……………………………………………………………4
(三)理论价值和现实意义……………………………………………………………23
(四)理论创新和研究方法……………………………………………………………30
二　企业型政府产生的社会背景及其动因………………………………………………35
(一)企业型政府模式产生的国际背景………………………………………………36
1．全球化规定了国家政治的限度 ……………………………………………39
2．提高国际竞争力的现实压力 ………………………………………………4l
3．公众对政府怀疑与期望的矛盾心态 ………………………………………41
4．工商企业再造之经验的传播 ………………………………………………43
5．信息技术拉动了行政体制创新 ……………………………………………44
(二)当代政府的财政、管理和信任危机……………………………………………46
1．财政收入与公共支出矛盾加剧 ……………………………………………46
2．公共管理和服务效能低下 …………………………………………………48
3．合法性与公信力衰降 ………………………………………………………5l
(三)官僚制的绝对理性和内在矛盾…………………………………………………54
1．官僚制性质与特点的再认识 ………………………………………………54
2．信息社会官僚制政府的内在矛盾 …………………………………………57
三　企业型政府的经济学与管理学基础…………………………………………………62
(一)公共选择理论与政府失败论……………………………………………………62
1．公共选择何以成为政府改革的理论基础 …………………………………63
2．公共选择对政府改革方法论的影响 ………………………………………67
3．对政府失败现象及其原因的剖析 …………………………………………70
(二)交易成本理论与政府组织结构的设计…………………………………………76
1．交易成本理论的框架与分析方法 …………………………………………76
2．交易成本理论在公共行政改革中的运用 …………………………………79
(三)委托代理理论与公共管理主体的确立…………………………………………80
1．委托人——代理人模型及其特征 …………………………………………8l
2．委托代理理论置入非利润激励领域 ………………………………………85
3．公共部门委托代理关系的责任机制 ………………………………………87
(四)管理主义与公共行政理论的融通性……………………………………………88
1．工商管理理论 ………………………………………………………………89
2．新公共管理理论 ……………………………………………………………92
四　企业型政府的特征和价值取向………………………………………………………97
(一)“顾客至上”的服务型政府……………………………………………………97
(二)重视成本收益分析的廉价政府…………………………………………………102
(三)间接服务的掌舵型政府…………………………………………………………106
(四)非垄断的竞争型政府……………………………………………………………l12
(五)放松管制的创新型政府…………………………………………………………115
(六)贴近公众的扁平型政府…………………………………………………………118
五　企业型政府的战略与策略……………………………………………………………123
(一)围绕目标和角色定位的组织流程设计…………………………………………124
(二)有序竞争和绩效管理的行为诱因………………………………………………127
(三)顾客“以足投票”的责任回溯机制……………………………………………13l
(四)权力下移和还权于社区的控制体系……………………………………………135
(五)重塑异于官僚制的新型组织文化………………………………………………138
六　企业型政府的模式比较及其评价……………………………………………………145
(一)市场、参与、灵活、解制政府模式的要素分析………………………………145
1．引导和体现竞争的市场模式 ………………………………………………146
2．重视激励和引导参与的授权模式 …………………………………………150
3．临时机构和短期雇用制的灵活模式 ………………………………………152
4．减少规制的解制模式 ………………………………………………………155
5．市场、参与、灵活和解制型政府的异同比较 ……………………………158
(二)关于企业型政府模式的评价问题………………………………………………160
1．理论界对企业型政府模式的诘难 …………………………………………161
2．笔者对企业型政府模式的几点思考 ………………………………………175
七　建立企业型政府的路径选择…………………………………………………………186
(一)公共行政组织结构的扁平化……………………………………………………186
1．多层级线形结构的组织障碍 ………………………………………………l87
2．建立以“地方为主”的扁平结构 …………………………………………188
(二)公共行政事务治理化……………………………………………………………190
1．准确理解治理的意涵 ………………………………………………………191
2．治理理论与企业型政府理论的异同 ………………………………………193
3．治理化与企业化：并行不悖的选择 ………………………………………195
(三)公共行政运作制度化……………………………………………………………196
1．重新界定政府的公共品职能 ………………………………………………196
2．建立相应的政府组织文化 …………………………………………………197
3．内部市场化和准商业化 ……………………………………………………199
4．建立多中心的公共责任体系 ………………………………………………200
(四)顾客导向的行政流程……………………………………………………………20l
1．选择最适宜的服务方式 ……………………………………………………201
2．提升公共产品和服务的价值 ………………………………………………204
3．追求零顾客成本 ……………………………………………………………204
4．兼顾内部顾客 ………………………………………………………………205
(五)改革文官制度……………………………………………………………………206
1．文官制度陷入困境 …………………………………………………………206
2．推进改革的创造性举措 ……………………………………………………208
八　企业型政府理论运用于中国行政改革的可行性分析………………………………211
(一)市场化程度的视域分析…………………………………………………………212
1．西方发达国家市场化程度的客观分析——以美国为个案 ………………212
2．中国市场化程度的客观分析 ………………………………………………213
3．中国市场化条件下的行政改革 ……………………………………………216
(二)第三部门发育程度………………………………………………………………217
1．西方发达国家“第三部门”的现状分析——以美国为个案 ……………217
2．中国“第三部门”的现状分析 ……………………………………………224
3．中国“第三部门”发育程度下的行政改革 ………………………………228
九　企业型政府理论与中国行政改革实践………………………………………………231
(一)中国行政改革的回顾与面临的问题……………………………………………232
1．中国公共行政改革的简要回顾 ……………………………………………232
2．中国公共行政面临的突出问题 ……………………………………………235
(二)企业型政府理论运用于中国行政改革的战略构想……………………………244
1．掌、划分离的有限行政 ……………………………………………………244
2．讲效果有收益的有效行政 …………………………………………………249
3．授权和分权的民主行政 ……………………………………………………254
4．以民为本的服务行政 ………………………………………………………260
(三)中国公共行政改革的几点建议…………………………………………………264
1．实现公共行政的全方位创新 ………………………………………………265
2．藉扁平化结构促使权力下移 ………………………………………………267
3．放松政府规制，完善行政许可制度 ………………………………………27l
4．改进公共品供给体制 ………………………………………………………275
5．深化行政机构改革 …………………………………………………………278
附　录………………………………………………………………………………………284
一　公路建设中的公私合伙制………………………………………………………284
二　香港《公营部门改革》…………………………………………………………299
三　宿迁市公共卫生供给体制改革…………………………………………………344
参考文献……………………………………………………………………………………364
后　　记……………………………………………………………………………………379