改革公共部门

　　在现代人的生活中，公共产品或服务像私人产品一样无所不在。上到国防、警察系统，下到公交、广播电视系统，公共部门都无一例外地影响着我们的生活。与一百多年前相比，政府公共部门的规模和职责范围大幅度扩大了。工业国中福利国家增多了，而许多发展中国家采纳了政府主导的发展战略。其结果是，全世界各国政府的规模及其管辖的事务范围都极度扩张。老牌工业国中政府支出目前几乎占其总收入的一半，发展中国家大约为1/4。公共支出和公共部门的不断膨胀，究其根本原因，在于政府干预市场、纠正市场失灵的活动所致。在传统经济理论中，市场失灵是政府干预经济和公共部门存在的理由。以凯恩斯为代表的国家干预主义经济理论认为：市场机制不能有效地提供公共产品，不能解决“外部性’’问题，不能解决“自然垄断”问题，不能解决社会公平问题等。因此，政府有必要进行干预以校正这些市场失灵现象。在这一理论的指导下，从战后到70年代，几乎所有发达国家的政府都加强了对经济的干预，发展中国家的政府干预程度更超过发达国家，导致政府管制的广泛实施或政府直接经营经济事务的不断扩张。但是好景不长，到70年代初期，西方发生了战后最严重的经济危机，经济滞胀，公共部门的效率明显低下，许多工业国发觉已陷入难以承受的福利制泥潭，而中央计划经济（苏联及中东欧国家）面临崩溃，促使人们重新评价政府的作用：市场办不好的事情政府也不一定能办好，政府本身也存在着失灵的可能。自20世纪80年代后期起，经济思想开始向自由放任的自由市场制度“复归”（本书第1章从理论系统化的角度，反映了经济思想领域的这一变革），人们意识到许多被认为是市场失灵的情况都可以并正由市场力量加以校正，如外部性问题（科斯定理）、自然垄断问题（可竞争市场理论）、信息不完全问题（激励理论）、经济波动问题（理性预期理论）、公共产品问题（公共选择理论）等，都在不同程度上可以由市场自身来解决。因此，有必要重新界定政府与市场的边界，市场能做的事情政府不用去做，这意味着政府必须退出某些竞争性的领域，或将一些责任委托给私人部门。与上述思潮相一致的是80年代以撒切尔的私有化政策为代表，后来席卷全球的新自由化改革——公共部门私有化及放松政府管制。本书第2章选择了几个在基础设施部门改革方面有代表性的国家案例，来介绍基础设施部门改革的国际经验：英国是私有化运动的发源地，美国的改革以放松管制为特色，澳大利亚维多利亚州是一个地方政府改革办法的代表，而拉美则是发展中国家公共部门改革的代表。这些改革的共同经验是：打破公共部门由政府垄断经营的局面，在公共部门积极引进和不断强化市场机制的力量前提下，提高公共部门运行的效率。由于80年代以英国为代表的基础设施部门的改革是与对国有企业的私有化相伴发生的，随后其他国家的基础设施部门改革也多以各种私有化形式展开，所以人们通常认为私有化是基础设施部门改革的核心内容。但笔者认为公共部门的绩效低下，主要是由垄断的市场结构决定的，应该以分析基础设施部门的市场结构作为整个研究的起点，根据基础设施产品或服务的性质、产业的特性，分清哪些是必须由政府直接生产并提供的，哪些是应该由政府提供但可以委托私人部门生产的，哪些是可以放开由私人部门生产并提供的。为此，本书第3章建立了一套复合指标体系，以对基础设施部门进行分类，并对基础设施部门进行垂直或水平分解，以建立竞争机制。在基础设施服务方面，有多种可能的提供方式（第4章），公共部门改革的任务就是打破政府独家垄断的局面，根据基础设施产业的特性、产品或服务的性质，确定谁是最佳的服务提供者，公营部门？私营部门？还是第三部门？并将责任委托给它。鉴于公共部门仍将在基础设施领域扮演重要的角色，首先要按照商业化原则改革公共部门。其次要通过公共部门民营化，包括公有民营、民有民营、社区或使用者提供，将责任委托给非政府部门。公共部门投融资的责任实际上是与服务提供的责任相联系的（第5章）。由于政府仍负有提供部分公共服务的责任，因此必须建立公共财政的基本框架——分税制财政体制，其主要内容就是分清各级政府的责任（事权），合理划分财权，并建立转移支付体系，平衡地区差异。同时建立财政政策性投融资体系，完善政府投资基础设施的体制。投融资体制改革的第二个方面是吸引私人直接投资，政府除了必须为私人投资主体创造平等的竞争环境外，还要选择合适的投资者，并建立风险分散机制，通过承担自己能够控制的风险，尽量避免承担其他风险，这样政府就能增大收益。第三是建立多渠道的融资体系，包括各种间接融资、资本市场融资的方式，并建立动员社会资金用于基础设施建设的机制。从计划经济向市场经济转轨的过程是一个政府退出直接生产的过程，也是一个重建市场经济条件下政府管制体制的过程（第6章）。在将公共产品或服务生产的具体职能让渡给非政府部门后，政府仍然负有决策、监督、协调和指导的责任。为此必须建立政府管制框架，其作用在于形成有效竞争机制的制度保障。政府管制的内容包括价格、进人、合同及社会管制。为保证管制政策的实施，应制定管制规则（法律、法规），建立管制机构，并建立对管制者的管制机制。 以上简单勾勒了公共部门改革的基本思路。但这些改革措施能否实施，取决于改革的动力机制及制度环境。笔者认为（第7章）在我国现实的制度条件下，必须先由政府通过强制性制度变迁，打破基础设施部门的政府垄断，引进新企业，培育竞争机制。形成竞争性的环境后，再转向依靠诱致性制度变迁，以逐步实现改革目标。在具体的制度选择过程中，要考虑到制度现实，使国家制度与公共部门的管制治理和管制激励之间达到良好状态，从而使公共部门的绩效最优。还要克服改革的各种障碍，并增进有效率的公平，以使改革得到大多数人的支持，保证改革的顺利实施。通过以上研究，建立了公共部门改革的基本理论框架。但理论研究必须用于解决实际问题。所以，第8章就是运用上述理论，研究我国基础设施部门，包括公用、市政、环境、交通部门内各行业的改革，提出各行业具体的结构重组方案，各项分解业务由谁投资、由谁建设并经营管理，政府管制什么、怎样管制等具体的改革意见。由于这一章的篇幅所限，不可能研究得非常深入，所以，这些改革意见也只能是框架性的，建议性的。

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引言　
第1章　改革的理论基础
　1.1　传统理论：基础设施由政府提供的理由
　1.2　理论的发展
　1.3　基础设施部门改革的方向
第2章　改革的国际经验
　2.1　英国的私有化运动
　2.2　美国的放松政府管制
　2.3　澳大利亚维多利亚州政府商业企业改革
　2.4　拉美国家的私有化改革
第3章　市场结构重组
　3.1　为什么要重组市场结构
　3.2　基础设施分类
　3.3　结构重组的方式
　3.4　建立竞争机制
第4章　体制与组织创新
　4.1　可供选择的体制方案
　4.2　按照商业化原则改革公共部门
　4.3　公共部门民营化
第5章　投融资体制改革
　5.1　建立公共财政的基本框架
　5.2　吸引私人（外资）直接投资
　5.3　建立多渠道的融资体系
第6章　重建政府管制框架
　6.1　政府管制一般问题
　6.2　政府管制的主要内容
　6.3　实施管制的制度形式
第7章　改革的实施
　7.1　改革的动力机制
　7.2　制度选择的现实
　7.3　克服改革的障碍
　7.4　增进有效率的公平
第8章　中国基础设施部门改革
　8.1　公用部门改革
　8.2　市政部门改革
　8.3　环境部门改革
　8.4　交通部门改革
主要参考文献
后记