服务型国家(3)

众所周知的是,一战不仅提高了国防开支,同时也扩大了政府非军事领域的事务范围。在英国,一些新的部门相继出现,除了军需品部和空军部,还新建了食品署(1916年)、劳工部(1916年)、卫生部(1919年),以及其他为兵役和重建而设立的临时性部门。虽然战后筹建“英雄住房”的宏伟计划由于资金紧张而落空,但国家此时也已经无法再回到战前状态。以新建住房来说,1921年、1922年政府修建的数量多于私营部门,之后几年私营部门反超,而到1941~1959年,政府修建量再次领先。两次大战之间的间歇期,空前的失业率迫使政府无可避免地应付各处开销,战前的义务保险计划无力支撑如此严重而持续的失业状况(在那些经历着极度通货膨胀的国家,它们的资金已经贬得一文不值),政府只得向失业者发放失业救济金,或者提供公职让其就业,但后者的成本更为昂贵。在大萧条时期,正统的政府竭尽所能地避免一切公共开支,但在救济金和各种形式的公职方面,却无力作出重大让步。

然而在战争期间,专制政权在这一方面似乎更具雄心,部分原因是它们并不怎么认同正统财政,他们认为正是这些正统财政毁灭了魏玛共和国之类的早期福利国家。尽管在1938年前,军备重建已经在经济上占据了主导地位,纳粹另外又推行了增添工作岗位的政策,而这些新增的工作岗位并非军备重整的附属产物。到1934年底,德国在新增岗位上的开支已经高达50亿马克,并且在一条4 000公里高速公路的修建上投放了更多的资金,修建这条公路所动用的人力最高峰时达到了12万名工人。希特勒在1933年这样说道:“每个措施将(依照标准)接受评价:它会产生怎样的后果?它是提高了就业机会还是加重了失业情况?”如大家所知,20世纪30年代中期,该政权的基础设施投资政策和军备重建投资政策取得了全民就业的成果,虽然历史学家们仍在讨论着增添平民就业岗位政策和军备重建政策的相对重要性。

即使在希特勒上台前,福利保障就已经成为纳粹党的首要考虑问题。1931年,戈培尔将以柏林为基地的纳粹人民福利协会纳入其羽翼之下,1933年5月之后,该协会遍布全国,并逐步吞并了私营慈善机构,1939年,它覆盖了全国一半人口,在成员人数上仅次于德国劳工阵线。当然国家社会主义的福利概念有其鲜明特征,它将“非本族人”排除在外,并鼓励激进主义思想,以繁荣希特勒所渴望的“种族社群”。另一方面,纳粹的福利政策也有着“现代”方面的困扰:从工资单中强行扣除冬季援助、鼓励生育的儿童津贴,资助倡导“从娱乐中得到锻炼”的乘船巡游和假日野营。

因此,福利国家概念既非威廉·贝弗里奇的发明,也不是工党1945年那份著名报告中的首创。福利国家在经济政策上的主要观点,即推行累进税制、国家保险、公费教育以及重要产业的国有化,在20世纪40年代前即已出现。财政政策应在保障充分就业上起到推动作用这一观点,在得到凯恩斯的《就业、利息和货币通论》认同前,就已时不时运用于实践中。1945年后英国福利政策的创新之处在于,它实现了全民保险,从而免去了入息审查。但在这种体系下,政府必须考虑到通货膨胀因素以及医疗保险和失业保险的理赔需求,对国民保险缴纳金进行经常性调整,否则投保人名义上所能获得的理赔额将超出他所能得到的实际保险金。缴纳保费与获得理赔的脱节构成了英国福利系统的重大缺陷。

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