等，都是由政府制定的。对国有企业来说，他们认为，得到的贷款仅是政府为企业无偿提供的周转资金和固定投资，而根本不认为他们负有向银行还贷的义务。国有企业的运作完全是在“软预算约束”（这个概念是由一位在哈佛大学任教的匈牙利经济学家科尔奈JanusKornai提出的）下进行的，丝毫不存在利润刺激和金融信用约束。
在1979 1999年的20年间，政府试图通过所谓的“拨改贷”等措施来强化对国有企业的预算约束，不仅取消了政府财政的直接拨款，而且引入了有息银行贷款。其目的是加强对国有企业的金融约束，从而提高企业的运作效率和信用。但从此以后，国有企业的银行债务迅速增加，债务资产平均比率目前保持在90%的水平上。改革期间，金融杠杆的作用骤然增加，很多国有企业由于经营不善没能实现预期的利润目标。在这种情况下，越来越多的国有企业无法实现足够的现金流以偿还他们的银行债务，从而导致银行资产负债表上不良债权比例的不断增加。
在20世纪70年代末期，市场经济改革开始之后，中央计划经济的作用日趋下降，但金融领域的自由化进程却有所滞后。例如，信贷指标直到1998年1月才正式废除。中国银行体系原本打算从20世纪80年代中期开始改革，按照商业准则进行信贷决策，而不再依赖国家的计划安排。但事实上，中央计划经济的后遗症依然在信贷分配中起着关键的作用。银行机构仍然受到政府强有力的干预，与中央计划经济时代似乎没有本质的不同。无论是中央部委还是地方省市政府都可以对银行的信贷决策施加重大的影响。所以，银行不得不从事所谓的政策性贷款，既要为亏损的国有企业提供宽松的信贷条件，为政府粮食收购提供资金，还要为国家指定的优先投资项目贷款等。
