海关对于一个国家来说不仅是经济安全的保障，也是国家财政的重要来源，更是国家主权的象征。近代中国对海关的重视，几乎是被动的、模糊的，甚至连海关的设立，也充满了偶然因素。1853年，上海城被小刀会成员占领。上海的外国商人拒绝缴税给清政府或小刀会，因为他们认为清政府已经失去了对这个城市的控制，而小刀会并没有占领长江出海口的要塞。清政府对此提出了抗议。最后经过协商，外商做出了妥协，双方同意外商们应交债券，待清军收复上海之后再以予兑现。英、法、美等国指定了负责此事的债券收集人。当税单做出来后，清政府发现这样安排收集来的税款要比过去上海道台们上报的数目多得多。不难知道，过去那些道台都借此中饱私囊了。清政府遂决定将这个做法推广到其他口岸去，并设立了专门的机构--海关总税务司。但中国人对海关还是陌生的，精通有效的管理几乎是谈不上的，海关的管理长期依靠外国人执行。第一任总税务司是英国人李泰国，一干就是七年；接着是英国人赫德的长期掌控。一个国家的海关，不是由本国的国人来运行，管理层完全是由外国人所组成，自己的国人只能当当助手--这是多么悲哀的--但在晚清就是这样。赫德掌管中国海关近半个世纪。他借助自己的地位及影响力，与清政府、与李鸿章等建立了密切的关系，参与了中国的许多外事活动。在朝鲜国门被打开的初期，赫德就积极在朝鲜设立中国海关的分支机构，派扎“洋员”，掌管朝鲜海关。袁世凯借助赫德的影响力，从加强宗主权的角度考虑，也加强了对朝鲜海关的控制。
清政府对朝鲜海关的掌控，有一个过程。朝鲜开放初期，尚未设置海关，《江华条约》签署后，与日本通商多年，均未设海关征税，损失很大。1882年，朝鲜国王咨文清北洋大臣，称：“窃小邦向不谙外务，而各国换约在前，一切交涉商办事件，茫然不知下手，烦请贵大臣酌量小邦应行时宜，代聘贤明练达之士，迨兹东来，随事指导。”随后李鸿章推荐原德国驻天津副领事穆麟德去。但穆麟德只是北洋大臣推荐，雇主是朝鲜政府。穆麟德后因与俄国来往密切，李鸿章致函朝鲜国王，劝其免去穆麟德。穆麟德之后，正值袁世凯驻扎朝鲜，加强对朝鲜的宗主权。朝鲜海关的总税务司改由美国人墨贤理接任。墨贤理是由赫德推荐的，去朝鲜之前，在中国海关已经工作了十一年。这次墨贤理的接任，与穆麟德大不一样，墨贤理的雇主变成了中国海关总税务司，同时是北洋大臣委令前往朝鲜的，受北洋大臣节制。
袁世凯对于墨贤理是满意的，因为一方面，他以上国的身份来管理朝鲜海关，显示了宗主权；另一方面，在他的掌控下，朝鲜海关收入不断呈现增长趋势。袁世凯称“墨贤理犹能维持藩服名分，顾存中国体制。殊为异常出力”。墨贤理之后是史纳机，史纳机刚到任的时候，也与俄人交往密切，但被袁世凯节制住了。“1891年以后到甲午战争前，朝鲜总税务司一职又有几次任免之议，关于具体的人选问题，北洋、赫德、袁世凯虽存在过分歧，但就应加强对朝鲜海关控制这一点上，意见是一致的。”
