如果说，以宰相为首的官僚集团是帝国的“正室”，代表正式的权力系统；那么，外戚等隐权力者则是君王另立的“偏房”，代表另一套没有名分的“副权力系统”。
在“正室”之外另设“偏房”，在正式权力系统之外，另置副权力系统，始作俑者是汉武帝刘彻。刘彻乃雄才之主，不甘于垂拱而治，但皇帝要亲躬政事，宰相显然是最大的障碍，甚至宰相领导下的官僚系统也会碍手碍脚。为了越过这些制度性障碍，刘彻启用了一个由宦官、侍从、外戚、尚书（汉初的尚书，只是皇帝的私人秘书）等亲信、近臣组成的“内朝”，将作为正式权力系统的“外朝”撇在一边。
从名分上来说，内朝成员并无执政大权，有的还不是朝廷的正式官员，但他们被皇帝托为心腹，预闻政事，隐权力极大，足以与外朝分庭抗礼，甚至凌驾于外朝之上，宰相徒具名分而已。简单地说，这就是二奶夺了大老婆的权。不过，内朝官权柄虽重，但终究是“偏房”，“妾身未明”，缺乏名分所赋予的合法性，只能完全附依于皇帝私人的关系网络上，这也使得内朝系统十分便于君主操纵指挥。刘彻因此比较成功地实现了君主独裁。
然而，或许刘彻始料不及的是，时过境迁，物事变化，“偏房”也可能会变得位高而权重，尾大不掉，不受人主控制。比如，西汉的“大司马”一职，原来只是内朝官，并无印绶、官属。“印绶”、“官属”都是正式授权的象征符号，没有印绶、官属，即没有正式权力。皇帝常常任命外戚为大司马，只表示地位宠贵。但是，到了西汉末期，大司马已成为外朝“三公”之首，位极人臣、权倾朝野。“偏房”不但得宠，而且已取得了“正室”的名分。刘彻在世时，尽管擢用外戚近臣，毕竟还能操控局面，刘彻死后，西汉终于无可避免地出现外戚擅权干政之祸，最终葬送西汉政权的大司马王莽，也是外戚。这正是历史的吊诡之处。
光武帝刘秀承汉祚、建立东汉政权后，鉴于之前大司马篡权的乱象，设“尚书台”架空三公之权，一切政令皆经尚书台禀陈皇帝，由皇帝裁决，时人称“虽置三公，事归台阁”，“三公之职，备员而已”。“台阁”即尚书台。我们从字面上来理解，尚书不过是皇室秘书，协助皇帝整理文书而已，秩卑权微。但在西汉刘彻时代，因为皇帝倚重内朝，尚书权柄趋重；及至东汉刘秀时代，尚书发展为尚书台，成为连接人主与臣下的唯一媒介，权势更盛；到后来，尚书“出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正”，俨然已演变成半正式的权力中枢。
刘秀改组尚书台与刘彻创建内朝，手法如出一辙，都是在“正室”之外另立“偏房”，借操纵“偏房”而实现朝纲独断。后人评价“两汉政出于二”，换成我们的话来说，汉代的权力结构是复式的，一个正式的权力系统加上一个非正式的副权力系统。“政出于二”是两汉权力结构的最大弊病。同刘彻创建内朝一样，刘秀设立尚书台这个副权力系统，本意是要摆脱正式权力系统对皇权的约束与威胁，然而，历史的闹剧总是再三重演，“偏房”一旦羽翼丰满，就不是人主所能操控的了。
刘秀死后，他留下来的尚书台机构并未能阻止权臣对刘汉政权的篡夺，恰恰相反，到了东汉后期，外戚、豪族等权臣以“录尚书事”之衔入主尚书台，垄断了朝政。建安元年（196年），曹操迎回汉献帝，欲挟天子以令诸侯，所做的第一件事就是让献帝赐予其“录尚书事”之权。而君主要夺回权柄，手法还是模仿乃祖——另行扶植一个副权力系统，只不过扶植的对象换成了宦官。宦官得势之后，又复擅权乱政。东汉后期的政局，基本上就是外戚、宦官轮流专政。所以郭嵩焘说，“东汉与太监、名士共天下。”
