用一条线管一片地
讨论者： 中国改革杂志社总编辑 温铁军
中国人民大学土地管理系教授 叶建平
栏目主持人
主持人： 为了进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度，同时强化省级人民政府对国土资源管理的责任，中央决定完善土地管理制度，实行省级以下土地垂直管理。这种新做法能不能解决土地流失的问题，会不会引发新的土地问题？今天我们演播室就请到《中国改革杂志》的总编辑温铁军先生和中国人民大学土地管理系的叶建平教授。近年来的发展情况，让我们不得不承认国有土地在呈现一种流失的局面，在这种背景下，我们如何去理解前面提出来的在我们国家实行的是严格的耕地保护制度？
温铁军： 客观上看，我们可以把最近这几年叫做第二轮圈地运动。在20世纪90年代初，即1992年开始，曾经有过一次延续了大约五年的第一轮圈地运动。这次的有两年多的时间，中央在采取措施紧急刹车，这次虽然时间是上次的二分之一，但是圈占土地的规模是上次的两倍，因此耕地和农村土地的大量流失在这次，就是进入新世纪前后的这两三年的时间内，应该说是非常严重的。
中央采取的措施一方面是领导同志多次批示，另一方面就是2003年7月30日召开了国务院电视电话会议，要求各地紧急刹住开发区滥占耕地的歪风。接着就是中央派出五部委联合组成的十个工作组到各地检查，加大查处力度。然后就是2003年10月15日，曾培炎副总理主持听取汇报。现在出台的这个办法恐怕是主要针对这种现象提出的解决措施。
主持人： 如果我们把现象和国家的政策对比一下，一方面国家提出要实施严格的耕地保护制度，但是另一方面，每一年国家的土地流失为什么又这么严重？
叶建平： 因为存在一个矛盾： 一方面是发展，由于我们正处在经济高速发展时期，在发展过程中土地作为基本的生产要素进入市场，在发展过程中就需要占有很多的耕地；另一方面就是保护，主要就是从我们子孙后代能够可持续地生存下去，或者经济可持续发展的角度来说的。在目前这一阶段，重发展轻保护，虽然我们也提出了严格的耕地保护制度，但是在具体操作的层面上，保护被放在次要的地方，所以造成了这样一个后果。
温铁军： 我们讲传统的矛盾是既要发展，又要保护耕地。但是就现在的情况看，如果我们对比这两轮圈地运动，可以发现其实是有人想通过征占土地，然后占有土地增值收益实行内部分配，最后把这个包袱，要么甩给农民，要么甩给政府。现在实际上我们看到的是什么呢？是很多所谓开发商，跟政府谈妥了某个交易，然后从银行套钱。上一轮就是这样，为什么最后导致数以千亿的银行资金变成不良资产，就是圈地倒地、炒作土地的结果，这次其实还是这样。
每一轮单纯追求发展，最后导致的结果都是非常严重的。
主持人： 是不是可以理解为：在这样一种严酷的背景之下，才出台了省级以下土地垂直管理制度？那么，省级以下土地垂直管理是一种什么样的管理方法，请两位先给我们解释一下。
叶建平： 我想实际上省级以下垂直管理，就是想改变原来的状况，原来的状况，我们有一句俗话，叫“屁股决定脑袋”。
我们国土管理的官员基本上都是由各级政府任命的，用地的也是各级政府。这样政府为发展提出用地需求，土地部门就要提供。如果不提供，也会采取各种各样的形式来满足。所以，用更通俗一点的话，就是裁判员、运动员在一块的时候，容易搞混，功能不明确。通过这样一个两级分管或者垂直管理，原来块块的问题就变成条条的问题。条条，对上负责，保护完全是政府行为，发展当然既有政府行为，也有市场行为。
最后通过这个条条来控制，或者来增强保护，使这个屁股的位置坐得正一点，真正从协调发展这样一个角度来解决土地问题。我想这应该就是他们的初衷。
主持人： 就是说用条条来制约块块。
叶建平： 对。
温铁军： 土地问题，直接牵涉一个重要的现象，只要你把这个土地资源占有了，使其从原来农民手中的资源变成政府征地，变成政府可以跟开发商谈判的资源时，它就转化成资本。而一旦将这个资本跟银行相结合，它的流动性就会非常大，就会带来一系列的新的问题。
所以把土地管理办法变成省一级垂直管理，干部是垂直任命，相对于过去那种完全归地方任命的方法，可能会好一些。
主持人： 为什么您说相对而言好一些？
温铁军： 因为大家知道前不久召开的十六届三中全会提出的最重要的一个战略思想，就是要把过去单纯追求GDP这样一种增长目标，转变为追求综合发展，所以中央提出了五个坚持和五项统筹，实际上是希望全党、各级各地政府都能跟得上这个重大战略转变，所以我说真正的治本是要求各级各地政府跟中央保持一致，按“三个代表”的要求把重大战略转变的思想落到实处。如果这个重大战略转变不落实，人们还是过去那种行为方式，弄一块地套钱，套了钱以后把这个窟窿甩给银行，甩给老百姓，也许资金就外逃了。这种问题其实还不是一个简单的地方政府要占有土地、追求发展的问题，而是有相当多的土地投机。这些问题如果不解决，如果不按照中央十六届三中全会所提出的重大战略转变的思想来整治地方过去的这些行为，我觉得恐怕还是不能彻底解决问题，所以我说它是相对有效的办法。
观点： 土地在农民手中是资源，一旦变成政府的征地，它就转化成资本，这个资本一旦跟银行结合，就会带来一系列新的问题。
主持人： 依叶教授看，刚才温先生提出来的这些问题，用这种省级以下土地垂直管理的方式能不能杜绝，或者说在多大程度上能够杜绝？
叶建平： 这个应该说是一个系统工程，不能说把原来的块块变成条条，所有的问题就都解决了，肯定还有一系列相配套的东西，包括刚才温先生说的大量圈地问题。这次检查的结果表明，实际上大量圈地的，占用地最多的是开发区，开发区更多的实际上是工业区、科技园。工业园中还有其他各种各样的园区——教育园区、农业科技生态产业园区等等。这些园区和传统的房地产开发还不太一样，因为传统的房地产开发是在城区内的，但它占用的大量的耕地是在城郊这样的位置。发出这样的指令的是地方政府，如果说违规的话，是政府在违规。政府为什么会这么做？如果追究原因的话是你一开始提出来的我们采取的是严格的保护耕地的措施。这样的一个政策，严格的保护，其中就有一个漏洞，即设立的各个开发区所具有的土地管理的职能，相当于一个政府。开发区就是政府，设有各种各样的管委会，具有土地审批权，这样地方政府就可以通过设立开发区避开我们的严格的保护耕地政策，因为开发区是一片，一旦批下来，就可以占用了。如果是其他用途，必须报，比如说占用一亩的耕地，必须报到国务院来，操作起来就非常漫长。在这样一个背景下，它就绕到另外一个圈子里去了，这和原来的块块管理肯定是相结合的，因为国土要服务于经济建设，所以它们是一条船上的。如果用条条，管理上相对来说应该就会好一些。因为地方就这样的一些用地指标也好，要占用更多的耕地也好，必须通过条条来解决，而不是块块。块块是市长、书记说了就解决了，一把手说了就算，条条的话，他说了不一定能算。
主持人： 让我们以一个县为例，在省级以下土地垂直管理以前，假如县长、县委书记要用一块土地，可能跟国土资源局打一个招呼就可以了，但在省级以下土地垂直管理之后，他如果想用这块地，就得跟上级部门去协调。
叶建平： 这样就提高了他的交易成本和获取土地的成本。
温铁军： 他就必须跑省政府机关，而当地根本没有权力允许他占用土地。
主持人： 那您说制约作用有多大呢？
温铁军： 应该说在没有治本之策之前，临时采取这种措施是相对有效的。也可以举例来说，在国务院召开7月30日电视电话会议之后，十个工作组下去查处。查处的力度尽管很大，但是工作组回来以后谈到这个情况的时候，讲到一个现象，比如撤掉一个土地局长，问这个土地局长，你冤不冤，土地局长说那有什么，撤就撤了吧。为什么呢？他说我为本地发展做了贡献，肯定还会给我安排。结果工作组前脚走，后脚异地做官，这就是不垂直管理的一个客观的结果。而如果垂直管理，对不起，组织系统也是上级任命，你的业务也归上级管理，这样的结果就是什么呢？这个人再想工作组前脚走，后脚就异地做官，甚至升官，就不太可能了，所以它还是有效的。
主持人： 我还有一个问题，还举这个例子，如果县长想用一块地，他要到省里去跑，那么和他下属的职能部门，比如县里面的国土资源局，应负责什么工作？
叶建平： 它实际上负责上传下达的工作。所以我想垂直管理，实际上就是裁判员和运动员分开了。裁判员就是国土管理部门，独立出来了，它就要制定一套游戏规则，在这个范围之内，只要政府、企业按照这个游戏规则运作，它所需要的土地就能够得到保证。否则一个不给地，一个要用地，这个矛盾就没办法解决。解决的办法就是规则要透明，大家都按照这个规则办事，实际上效率是要提高的，否则这样的改革就没有效了。
观点： 实行省级以下土地垂直管理，相当于把裁判员和运动员分开，是一种相对有效的管理办法。
主持人： 一个县政府如果想用地，而省级国土资源管理部门要牢牢控制住国土资源不流失，就可能要反复地审批，但如果这是一个合理的项目，会不会因为这种反复审批而流失了商机？
温铁军： 哪个项目在上报的时候都是合理的，但对于一个地方来说，批准与否取决于宏观调控、综合平衡是不是合理。
叶建平： 对地方来说，只要能够增长财政收入、引来资金，就能够带来就业和税收，这样的项目都是合理的。
主持人： 对地方来说是合理的，但是对省级国土资源管理部门来说，可能不见得是合理的。
叶建平： 它要进行整体平衡，在全省要平衡，国家还有国家的平衡，所以我理解现在为什么要在省以下做垂直管理，而不是国家一直垂直下去，因为各个省都是不一样的。所以把这个担子实际上交给各个省，由各个省自己平衡，但是我想国家还要有一个大的平衡。像刚才你说的那个问题，就牵涉到下一步到底怎么管，游戏规则怎么定的问题。实行垂直管理后，县或者市这一级生产也好、生活也好，所需要的土地能不能得到保证？一方面毫无疑问，保护是要坚持的，另一方面发展也要坚持，这两个肯定是一对矛盾。怎么样处理这个矛盾，首先保护什么，发展什么，要有个总体的策略，否则如果是随机的话，这个县我给他批，那个县我不批，就会产生新的权力的空子，会产生好多问题。
温铁军： 我想要想真的实现保护耕地的这些要求，得通过深化改革的办法，还不能一般地说，只要加强管理，或者组织做一点系统调整就能解决问题。深化改革就是按照现行的宪法和五部相关法律，认真地把农村的土地所有权明确下来——村社所有，然后交易，无论开发商还是开发区，都要跟村社进行交易，政府应该站在交易之外，是裁判员。正如刚才叶老师说的，裁判员和运动员要分开，不应该由政府征占土地，政府只是管理者，提供一些必要的咨询服务，比如提供参考地价，双方谈判成功后政府帮着办手续。现在之所以各种各样的开发区大面积地滥占耕地，是因为政府垄断，这个地可以以极低的价格获取，然后以极高的价格卖出，这里面大块的收益被分掉了，中央拿不到，农民也拿不到，这个问题是必须解决的。
主持人： 您看，省级以下的土地垂直管理了，那么责任就落到省级国土资源部门身上，在这种情况下如果要对国家负责，再谨慎小心一些，很可能出现一些矫枉过正的情况，就是宁愿把着这块地不让你用，也不能出现流失，如果出现这种情况又会怎么样？
叶建平： 所以说一味地说保护，好像现在到警戒线了，很危险了，什么都不干了，也不客观。一味地追求发展忽视保护的话，我们未来的发展也没有了，也不行。所以我想对土地管理实施垂直领导的话，实际上是给国土部门一个更艰巨的任务，如何协调发展和保护的问题。垂直管理的优势，实际上就是责任更明确了。
温铁军： 我听国土部门的同志说，这项政策给他们的压力很大，因为似乎就是将各方面矛盾集中在他们身上了。他们说集中在他们身上，实际上是说处理矛盾有相当大的难度。第一，像基本农田保护中占用一亩基本农田，都必须上报到中央，由国务院来决定，而本省的国土部门是无权决定的。但是城近郊区特别是像东部沿海地区，越是平原地区，基本农田保护区的面积越大，这些又都是经济高速发展的地区。中国进入21世纪以后，又恰恰处在城镇化高潮时期。因此，所有这些矛盾，都集中在头上，恐怕使他们成了众矢之的了，确实有一定困难。
叶建平： 垂直领导后，到底政府和土地管理部门行使什么样的权力？明确权力划分首先要产权明晰，然后要责权明晰。产权明晰，就是由谁来代表，比如一省范围之内的，是省代表还是国务院代表，或者是国务院委托省来代表。有了权属明晰以后，还有一个处置权到底归谁，当然还有收益权的问题。谁有权力就由谁负责，需要重新理顺一下。因为原来是模糊的，反正都是政府、国家所有，就好像原来全民所有，具体是谁的不清楚，土地问题也是一样。
主持人： 刚才两位提到，从1992年开始有第一轮圈地运动，当时党中央国务院急刹车之后起了一定的作用，但是很快第二轮圈地运动又开始了。我们现在关心的就是怎么才能不再出现反弹的现象？
叶建平： 这就是说找出土地管理的治本之策，实际上是非常难的，难在我们国家确确实实人多地少，这是自然条件决定的。而我们现在又在快速发展的阶段，必须要用地。土地和其他的不一样，老说垂直管理，好像就是一切问题都能解决了，实际土地的属性，就是说属地这个特性很有意思。南边沿海一块地的价值要远远超过西边的、西部的，土地的价值和它的区位是紧密相关的，土地如果又和资本相结合的话，它的价值就更高了。
所以说，像土地这样一个财富聚集的地方，在这样一个各项利益都发生碰撞的情况下，要协调各方利益关系的话，更重要的应该是有个清晰的土地管理观，如何确定哪些要保护，哪些是作为城市未来发展要预留的。这样的一些规划、一些指标如果能确定下来的话，才有游戏规则，最后政府才能做裁判员。
温铁军： 这是比较理想化的说法，大家下去调查的时候都知道，地方干部跟你说规划规划纸上画画，墙上挂挂，这些事其实大家都知道。当务之急首先得按照刚才叶老师说的道理去清晰产权，而这一点在中央有关的修订土地管理法的讨论中已经被提出来了，就是按照现行法律，土地产权就是农村集体所有，其实并不复杂。为什么精神如此明确，道理也不复杂，就是长期落实不了呢？那是因为背后有一块庞大的收益已经形成了一个比较固化的利益分配格局。你想打破这个格局，就要真下决心，下大力气！
观点： 土地背后有一块庞大的收益，已经形成了一个比较固化的利益分配格局，要想打破这个格局，就要真下决心，下大力气。
主持人： 去年政府加大了治理整顿土地市场秩序的力度，全国已经查处土地违法案件16.8万件，相关的责任人也已经受到了严肃的查处，因此有许多业内人士认为去年是土地市场治理整顿年，而今年随着省级以下土地垂直管理制度的出台，我们也期盼着我们国家的国土资源能够进一步走向规范化的管理。
(2004年2月10日播出)
