第2章 公务文书写作基础知识

公务文书的发展历史，同中华文明一样源远流长。据史书记载，我国古代最早的文书是公元前2000年前帝舜时期史官所记的《尚书·虞书》，现存最早的公务文书是考古学家在河南省安阳县小屯村发现的甲骨刻辞，是殷王室占卜时所刻的文字。从《史记·酷吏列传》“数从中文书”和《汉书·刑法志》“文书盈于几阁”出现“文书”一词开始，到清末修律文书写作正式传入中国，再到2012年7月1日《党政机关公文处理工作条例》正式实施，我国的公务文书写作日臻成熟、完善，在人们日常工作、学习和生活中发挥着极其重要的作用。

何为公务文书？对于公务文书的内涵，通常有广义和狭义两种诠释。

广义上讲，公务文书是党政机关、企事业单位、社会团体和个人在公务活动过程中按照一定的体式和要求形成和使用的文字材料。

狭义的公务文书专指党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书。

日常写作时，我们往往会把公务文书简单地理解为党政机关的公文。而事实上，日常公务活动中所使用的公文应该是指广义的公务文书，它既包括党政机关的公文，也包括事务类、职场类、社交礼仪类等多种公务文书。

公务文书是为现行公务活动服务的，因此公务文书的写作不同于一般的文学创作，公务文书作为应用文体，已经在其发展演变的过程中逐渐形成了自身的特色，形成了自己的语言特点和结构要求。为了能够写出高质量的公务文书，在日常写作过程中，写作者需要了解公务文书的特点、规范公务文书的用语、确定好写作的主题，同时还应该注重自身写作素养的提高。

2.1 公务文书的特点

与其他的写作活动相比，公务文书作为处理事务、传播信息及其他交际活动的一种文字型工具，其有着以下几个方面的特点。

1．文体的实用性

与文学作品不同，公务文书写作的目的不是审美，它是为解决实际问题而写作的，因此就具有了鲜明的实用性特点。“实用”是公务文书最重要的特点，是判断公务文书好坏的价值尺度，也是公务文书区别于其他文体的重要标志。

2．格式的规范性

公务文书讲究格式的规范性，因为每一种公务文书在长期的使用过程中都逐渐形成了惯用的书面体式和结构形式，约定俗成，形成了规范。写作时写作者必须要了解公务文书的具体类型，遵守各自的规范、体式，不能随意更改和杜撰。

3．内容的真实性

公务文书要为解决现实问题、指导实际工作服务，因而它完全排斥虚构和杜撰，写作时必须要客观地反映事实情况，文中所写的数据、材料等要真实、准确，上传下达的内容要确切，不允许有任何的艺术加工。

4．对象的明确性

公务文书的读者不像文学作品那样广泛，阅读对象大都明确具体。例如行政公文中的“请示”“通知”等都有明确的读者对象，因此写作时就需要根据不同的对象“酌情”写作，不可以随心所欲，“笔下无人”。

2.2 公务文书写作的语言要求

语言是公务文书写作的基本要素，公务文书质量的高低，与语言运用是否恰当紧密相关，只有了解了公务文书写作的语言要求，才可能写出符合规范的公务文书。

1．语言表达必须要准确

准确是指用词要切合语体，表达要确切、连贯，逻辑性要强，造句要合乎语法修辞的规范。写作中，会经常遇到一些数字、概念，那么在运用时就不能含糊不清，一定要准确、恰当，切忌使用“可能”“大概”等含糊词语。写作时还应该尽量多使用中性词，不可以过多掺杂写作者的感情色彩，因为一词之差表达效果就会大相径庭，所以公务文书的语言表达必须要准确。

2．用语要做到简练精当

简练精当是指语言的简洁和精炼，即用最少的文字表达最丰富的内容。但是简练精当必须要以清晰明白为前提，如果只是为了简练精当而压缩字句，将应该用的词不用，弄得语气不连贯，意思不好懂，那么这种表达就是错误的。简练要善于概括，删繁就简；精当要陈述事物，能抓住关键。语言的简练精当应该要做到“文约而事丰”。

3．语言要平实自然

平实自然就是直述不曲，语言朴素，语义实在。公务文书是为了解决实际问题而作，它的用语不需要追求华丽深奥，而应该强调朴实得体，平实质朴的语言用得恰当，同样能产生很好的语言效果。而要做到平实自然，写作时就应该不用夸张性的语言，杜绝虚妄不实之词，保持写作的严肃性。

4．要使用规范化的书面语言

规范化就是公务文书不宜使用文学语言，也不宜使用口语、方言、不规范的简称等词语，要使用公务文书专门用语，使用符合规范的书面语言。规范的语言词义严谨周密，而不规范的语言能导致理解歧义，影响公务文书的运转使用。因此在具体写作过程中，语言的使用一定要符合公务文书的语体特征，恰当运用公务文书的专用语言，使公务文书更具严肃性和庄重性。

2.3 公务文书的主题

主题又称主旨，指公务文书的中心意思或基本观点，是写作者的意图、主张或看法在文中的体现。主题是公务文书的灵魂，它决定着公务文书质量的高低、价值的大小、社会作用的强弱。公务文书的主题与其他要素相比处于统帅的地位，材料的取舍、结构的安排、语言的运用、表达方式的选取等都要围绕它进行。“主题先行”“意在笔先”是公务文书写作必须要遵循的原则。

主题的重要地位是不言而喻的，那么应该如何确立公务文书的主题呢？

首先，主题要正确。公务文书所确立的主题必须要符合党和国家的路线、方针、政策，符合法律法规，要能够反映自然的规律和事物的本质。主题正确是对公务文书写作最基本的要求。

其次，主题要集中。集中，是指要把文章的主题凝练成最精要的一点，一篇公务文书只能有一个主题，这个主题要贯穿全篇，要围绕这个主题把道理说深、说透。

再次，主题要鲜明。公务文书的观点必须明确，立意必须清晰，要让人知道是什么、怎么样，明确该怎么做，不该怎么做；切忌似是而非，模棱两可，让人无所适从。

最后，主题要深刻。深刻，是指主题要能够揭示事物的内在本质，能够反映事物内在的规律。公务文书的写作要善于抓住事物的主要矛盾，挖掘具有本质性和倾向性的问题，提炼出规律性的认识，并形成主题深刻的文章。不仅如此，主题还应该有较强的针对性和现实意义，要有新意、有特色。

2.4 公务文书写作者应该具备的素养要求

公务文书写作是一项复杂的脑力劳动，无论是从理论上还是实践上，写作者都必须要具备如下综合素养。

1．思想政治素养

公务文书写作政策性较强。明确的政治方向、坚定的政治立场、敏锐的政治洞察力和政治鉴别力，这些都是写作者应该具备的政治素养。写作者只有具备了良好的思想政治素养，才能坚持原则，实事求是，一切从实际出发，自觉维护党和人民的利益。应该说，没有较高的思想政治修养，就不可能写出高质量的公务文书。

2．政策理论素养

公务文书写作是一项理论性极强的工作，这就要求写作人员必须要具备一定的政策理论水平，因为政策理论水平的高低直接决定着公务文书写作的成败。不能否认，较高的政策理论水平对提高写作者综合分析能力、判断推理能力、鉴别是非曲直的能力起着至关重要的作用。因此，写好公务文书必须具备良好的政策理论素养。

3．业务素养

良好的业务知识、熟悉机关部门的工作情况，这些是写好公务文书的基础。写作者如果不熟悉本机关、本部门的业务，不了解机关、部门的实际情况，不懂得行政管理的相关知识，那么就不可能写出合乎要求的公务文书。业务素养是公务文书写作者不可或缺的素养。

4．文化知识素养

公务文书写作需要写作者具有广博的文化知识，除了政治理论知识、公务文书写作的专业知识外，还应该具有比一般人更为广泛的文化知识，如语言学、经济学、管理学、法学、心理学等多重文化知识。写作者良好的文化知识素养不仅能够扩大公务文书所蕴含的信息量，更能提高公务文书所反映问题的深度和广度，从而提高公务文书的写作质量。

总之，了解并掌握公务文书写作的基础知识是公务文书写作人员必须具备的基本功。

第3章 公文格式及其行文规则解读：基于《党政机关公文处理工作条例》

党政机关公文是传达、贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》规定，公文种类主要有决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要15个文种。按照行文方向，可以把党政机关公文分为上行文、平行文和下行文。上行文是下级机关向上级机关的行文，如“请示”“报告”；平行文是不相隶属机关包括平级机关之间的行文，如“函”；下行文是上级机关对下级机关的行文，如“命令”“批复”“决定”等。

党政机关公文是依法行政和进行公务活动的重要工具，因此写作时必须要严格遵循规范化的体式，其目的是维护公文的法定效力和机关的权威性，提高公文写作的质量和办理的效率。

3.1 党政机关公文的文本格式

党政机关的公文格式体现着制发机关的法定权威。《党政机关公文处理工作条例》第十条规定：“公文的版式按照《党政机关公文格式》国家标准执行。”

那么，依据《党政机关公文格式》国家标准，版心内公文格式各要素包括版头、主体、版记三大部分。

公文首页红色分隔线以上的部分称为版头；公文首页红色分隔线（不含）以下、公文末页首条分隔线（不含）以上的部分称为主体；公文末页首条分隔线以下、末条分隔线以上的部分称为版记。

页码位于版心外。

3.1.1 版头

版头由份号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人及版头中的分隔线7个部分构成。

1．份号

份号是公文印制份数的顺序号，一般用6位3号阿拉伯数字，顶格编排在版心左上角第一行。涉密公文应当标注份号，如果发文机关认为有必要，可以对不涉密公文标注份号。

2．密级和保密期限

密级和保密期限是公文的秘密等级和保密的期限。《党政机关公文处理工作条例》规定，涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”和保密期限。如需标注密级和保密期限，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角第二行；保密期限中的数字用阿拉伯数字标注，如“机密★1年”。

3．紧急程度

紧急程度是对公文送达和办理的时限要求。根据紧急程度，紧急公文应当分别标注“特急”“加急”。紧急程度的标注，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角、密级下方的位置；如需同时标注份号、密级和保密期限、紧急程度，按照份号、密级和保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列。

4．发文机关标志

发文机关标志是公文版头部分的核心，由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，如“上海市人民政府文件”；也可以使用发文机关全称或者规范化简称（一般党的机关这样使用，不加“文件”二字）。

发文机关标志居中排布，上边缘至版心上边缘为35 mm，推荐使用小标宋体字，颜色为红色，以醒目、美观、庄重为原则。字体大小适度，一般应小于上级机关的字体大小。

联合行文时，如需同时标注联署发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前；如有“文件”二字，应当置于发文机关名称右侧，以联署发文机关名称为准上下居中排布。

5．发文字号

发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成，编排在发文机关标志下空两行位置，居中排布。年份、发文顺序号用阿拉伯数字标注；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入；发文顺序号不加“第”字，不编虚位（即1不编为01），在阿拉伯数字后加“号”字。

上行文的发文字号居左空一字编排，与最后一个签发人姓名处在同一行。

6．签发人

签发人即代表发文机关核准并签发公文的领导人，只用于上行文。签发人由“签发人”三字加全角冒号和签发人姓名组成，居右空一字，编排在发文机关标志下空两行位置（即与发文字号同处一行）。“签发人”三字用3号仿宋体字，签发人姓名用3号楷体字。

如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐。

7．版头中的分隔线

版头中的分隔线即发文字号之下4 mm处居中的一条与版心等宽的红色分隔线。

综上所述，党政机关公文版头部分文面格式如图3−1所示。

图3−1 公文版头格式

（注：版心实线仅为示意，在印制公文时并不印出）

3.1.2 主体

主体由标题，主送机关，正文，附件说明，发文机关署名、成文日期和印章，附注，附件组成。

1．标题

标题是对公文主要内容准确、简要的概括。标题一般由发文机关名称、事由、文种三部分组成。写法上，发文事由多以“关于……”这样的介词结构形式出现，用助词“的”与文种连接。如

撰写标题时，发文机关的名称要写全称或规范化的简称，如果文件首页具有制发机关的标志（文头），标题中可以省略发文机关。事由是标题的主题部分（表明文件主要内容），应该准确、简要地概括出公文的内容。文种是公文文体的名称，用以概括公文的性质和制发的目的，文种不能错用，要根据行文目的、行文关系和内容需要进行准确选择。

公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。

标题一般用2号小标宋体字，编排于红色分隔线下空两行位置，分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，长短适宜，间距恰当，标题排列应该使用梯形或者是菱形。例如

北京市人民政府办公厅印发《关于进一步加强电动汽车充电基础设施建设和管理的实施意见》的通知

2．主送机关

主送机关即公文收受、承办的机关。主送机关应当使用全称、规范化的简称或同类型机关的统称，编排于标题下空一行位置，居左顶格，3号仿宋体，回行时仍顶格，最后一个机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记。

3．正文

正文是公文的核心部分，用来表述公文的具体内容。

公文首页必须显示正文，一般用3号仿宋体字，编排于主送机关名称下一行，每个自然段左空两个字，回行顶格。

文中结构层次序数依次可以用“一、”“（一）”“1.”“（1）”标注；一般第一层用黑体字，第二层用楷体字，第三层和第四层用仿宋体。

4．附件说明

附件说明是对附属于文件的其他文件或材料的说明。如有附件，在正文下空一行左空两个字编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。如有多个附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号（如“附件：1．×××××”）；附件名称后不加标点符号。附件名称较长需回行时，应当与上一行附件名称的首字对齐。

5．发文机关署名、成文日期和印章

发文机关署名要署发文机关全称或者规范化简称。成文日期署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。具体写法有以下四种不同情况。

（1）加盖印章的公文

成文日期一般右空四字编排，印章用红色，不得出现空白印章。

单一机关行文时，一般在成文日期之上、以成文日期为准居中编排发文机关署名，印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，使发文机关署名和成文日期居印章中心偏下位置，印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内，如图3−2所示。

图3−2 单一机关行文印章

联合行文时，一般将各发文机关署名按照发文机关顺序整齐排列在相应位置，并将印章一一对应、端正、居中下压发文机关署名，最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期；印章之间排列整齐，互不相交或相切，每排印章两端不得超出版心，首排印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内，如图3−3所示。

图3−3 联合行文印章

联合上报的公文可以由主办机关加盖印章，联合下发的公文发文机关都要加盖印章。

（2）不加盖印章的公文（电报可以不加盖印章，党的机关有特定发文标志的普发性公文可以不加盖印章）

单一机关行文时，在正文（或附件说明）下空一行右空两个字编排发文机关署名，在发文机关署名下一行编排成文日期，首字比发文机关署名首字右移两个字，如成文日期长于发文机关署名，应当使成文日期右空两个字编排，并相应增加发文机关署名右空字数，如图3−4所示。

图3−4 不加盖印章的公文落款形式

联合行文时，应当先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。

（3）加盖签发人签名章的公文

单一机关制发的公文加盖签发人签名章时，在正文（或附件说明）下空两行右空四字加盖签发人签名章，签名章左空两个字标注签发人职务，以签名章为准上下居中排布。在签发人签名章下空一行右空四个字编排成文日期，如图3−5所示。

图3−5 加盖签发人签名章示例

联合行文时，应当先编排主办机关签发人职务、签名章，其余机关签发人职务、签名章依次向下编排，与主办机关签发人职务、签名章上下对齐；每行只编排一个机关的签发人职务、签名章；签发人职务应当标注全称。

（4）特殊情况说明

当公文排版后所剩空白处不能容下印章或签发人签名章、成文日期时，可以采取调整行距、字距的措施解决。具体调整方法如下。

当正文之后的空白只有一两行时，可以加宽行距，至少将一行文字移到下一页；如果正文后的空白仅差一两行就可以容下印章位置时，可以缩小行距或缩小一两行字距，挤出能容下印章的空间。

注意：成文日期中的数字要用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01）。

6．附注

附注是指与文件有关的简要说明。用于上行文时，标注联系人和联系方式；用于下行文时，标注普发性公文的印发范围等需要说明的事项。如有附注，用3号仿宋体字，居左空两个字加圆括号编排在成文日期下一行。

7．附件

附件即公文正文的说明、补充或者参考资料。

附件应当另面编排，并在版记之前，与公文正文一起装订。“附件”二字及附件顺序号用3号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。附件标题居中编排在版心第三行。附件顺序号和附件标题应当与附件说明的表述一致。附件格式要求同正文。

如附件与正文不能一起装订，应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号。

主体是党政机关公文的核心内容，虽然体式内容繁复，但是我们仍然不能随意删减，必须严格遵循《党政机关公文处理工作条例》的规定。

依据《党政机关公文处理工作条例》规定的内容，公文主体部分文面格式可参见如图3−6所示模式。

图3−6 公文主体部分文面格式图

3.1.3 版记

版记包括抄送机关、印发机关和印发日期、版记中的分隔线。

1．抄送机关

抄送机关是指除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关。如有抄送机关，一般用4号仿宋体字，在发文机关和发文日期之上一行、左右各空一字编排。“抄送”二字后加全角冒号和抄送机关名称，回行时与冒号后的首字对齐，最后一个抄送机关名称后标句号。

如需把主送机关移至版记，除将“抄送”二字改为“主送”外，编排方法同抄送机关。既有主送机关又有抄送机关时，应当将主送机关置于抄送机关之上一行，之间不加分隔线。

抄送机关应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

2．印发机关和印发日期

印发机关和印发日期一般用4号仿宋体字，编排在末条分隔线之上，印发机关左空一字，印发日期右空一字，用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01），后加“印发”二字。

3．版记中的分隔线

版记中的分隔线与版心等宽，首条分隔线和末条分隔线用粗线（推荐高度为0.35 mm），中间的分隔线用细线（推荐高度为0.25 mm）。首条分隔线位于版记中第一个要素之上，末条分隔线与公文最后一面的版心下边缘重合。

版记中如有其他要素，应当将其与印发机关和印发日期用一条细分隔线隔开。

3.1.4 页码

页码一般用4号半角宋体阿拉伯数字，编排在公文版心下边缘之下，数字左右各放一条一字线；一字线上距版心下边缘7 mm。单页码居右空一字，双页码居左空一字。公文的版记页前有空白页的，空白页和版记页均不编排页码。公文的附件与正文一起装订时，页码应当连续编排。

综上所述，根据《党政机关公文格式》国家标准，党政机关公文版式有以下几种形式，如图3−7～图3−13所示。（鉴于版面要求，本书后续几章中的例文未严格按照本章介绍的要求排版）

图3−7 下行文首页格式

注：版心实线框仅为示意，在印刷公文时并不印出

图3−8 上行文首页格式

注：版心实线框仅为示意，在印刷公文时并不印出

图3−9 联合行文公文首页格式

注：版心实线框仅为示意，在印刷公文时并不印出

图3−10 公文末页格式

注：版心实线框仅为示意，在印刷公文时并不印出

图3−11 命令（令）格式首页版式

图3−12 信函格式首页版式

图3−13 纪要格式首页版式

3.2 党政机关公文印制要求

党政机关公文除了有文本格式的规定外，在公文印制方面也有着严格的规定。

按照国家标准《党政机关公文格式》（GB/T 9704—2012）的规定，公文用纸幅面尺寸及版面要求为：公文用纸采用GB/T 148中规定的A4型纸，其成品幅面尺寸为210 mm×297 mm。页边与版心尺寸为：公文用纸天头（上白边）为37 mm±1 mm，公文用纸地角（下白边）为35 mm±1 mm，公文用纸切口（右白边）为26 mm±1 mm，公文用纸订口（左白边）为28 mm±1 mm，版心尺寸为156 mm×225 mm，如图3−14所示。

如无特殊说明，公文格式各要素一般用3号仿宋体字。特定情况可以做适当调整。

一般每面排22行，每行排28个字，并撑满版心。特定情况可以做适当调整。如无特殊说明，公文中文字的颜色均为黑色。

制版要求为：版面干净无底灰，字迹清楚无断划，尺寸标准，版心不斜，误差不超过1 mm。

印刷要求是：双面印刷；页码套正，两面误差不超过2 mm。黑色油墨应当达到色谱所标BL100％，红色油墨应当达到色谱所标Y80％、M80％。印品着墨实、均匀；字面不花、不白、无断划。

公文应当左侧装订，不掉页，两页页码之间误差不超过4 mm，裁切后的成品尺寸允许误差为±2 mm，四角成90°，无毛茬或缺损。

骑马订或平订的公文应当：订位为两钉外订眼距版面上下边缘各70 mm处，允许误差为±4 mm；无坏钉、漏钉、重钉，钉脚平伏牢固；骑马订钉锯均订在折缝线上，平订钉锯与书脊间的距离为3 mm～5 mm。包本装订公文的封皮（封面、书脊、封底）与书芯应吻合、包紧、包平、不脱落。

图3−14 公文用纸幅面尺寸

3.3 行文规则

为了确保公文迅速而准确地传递，《国家行政机关公文处理办法》规定了具体的行文规则。

1．上行文规则

①原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。

②党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。

③下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。

④请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。

⑤除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。

⑥受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。

2．下行文规则

①主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。

②党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。

③党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。

④涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。

⑤上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。

3．联合行文和平行文规则

同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。