不纳税的代议制(2)

当时的人们便已经清楚地认识到民主化程度提高将导致直接税上涨这一重要因果关系。乔治·汉密尔顿谈到1884年改革法案致使更多的选举人要求增加海军经费开支:“选举人数的增长很大程度上摧毁了曼彻斯特派主张的节俭的旧财税政策。由于海军军费这项新增开支主要从直接税收入中列支,而近来新近被赋予选举权的人们并非所得税纳税人,故而增加海军费用于其并无害处;此外,撇开这种个人金钱利益的考虑,感情上,工人阶级也颇为皇家海军舰队感到自豪。”首相索尔伯茨也持相同的看法,他认为1884年的改革法案稀释了下院中所得税纳税人的代议权,从而来自非纳税人的议员代表要求增加开支的压力加大。索尔伯茨警告他的财政大臣,海军舰队的经费不准全部从所得税中列支,他敏锐地观察到:“困难时期完全依赖财产税这种做法十分危险,由于财产持有人的政治地位相当薄弱,因此这种做法容易养成恶性的财政习惯。”不仅保守党有此担心,自由党的罗伯特·罗威在对1867年的改革法案进行的辩论中,也预见了选举权范围的扩大与纳税人精英阶层之间的利益冲突。而边沁、托克维尔和约翰·斯图亚特·密尔这些前辈也对此忧心忡忡。到1913年,这几乎成了普遍观点,用伯纳德·玛力特伯爵的话来说:“在现代民主国家……由较贫穷阶级构成的选举权多数可能会控制政策,使其倾向于该阶级利益,而国家收入则主要来源于少数富有人士。”

由于一战期间,所得税纳税人人数的增长速度超过选举人人数的增长速度,因此选举人人数与纳税人人数之比从原来的7∶1降至6∶1。但是在两次世界大战之间的间歇期中,选举权改革降低了女性参与选举的年龄限制,致使选举人人数与纳税人人数之比超过战前水平:到1935年该比例达到8∶1。《现代英国财政开支历史》的编著者说:“选举权范围的扩大,提高了这样一些人的政治地位,他们认为应增加公共开支以服务于他们的利益,而必要的国家收入可以通过累进税制从其他人(富有人士)那里获得。”在这种情况下,出人意料的是在经济大萧条时期,增加公共开支的压力并不大,我们随后再谈其中的奥秘。二战之后,选举人人数与纳税人人数的比例从战后高于2∶1降低到一个稳定水平,约1.7∶1,换言之,即选举人人数超出纳税人人数的70%。这个比例自20世纪60年代以来无大的变化。这意味着英国的民主制度赋予1 800万非所得税纳税人选举权(虽然他们缴纳一些间接税),这与福利国家普遍选举权和普遍缴纳所得税应紧密相连这种说法不符。除了那些收入低于所得税起征点的工人阶级外,这1 800万人中还包括失业者、其他福利的享有者、养老金领取者、丧失劳动能力者和学生。鉴于这个群体的规模,20世纪80年代保守党仍成功地全面地降低了直接税税负,这一点或许有些令人吃惊。

从纳税而没有代议权演进到不交所得税却享有代议权这一现象并非英国特有。19世纪的很多国家都依据直接税的纳税额来确定选举资格。1824~1830年的法国对选举资格限定了最低纳税额,而享有选举权的纳税人也只能推举其中40%的人为其代表。19岁以上男性中只有0.5%的人享有选举权。1830年的革命也没有改变这一状况。在路易·菲利普的“资产阶级君主制”时期,依然对选举资格规定了最低纳税额限定,只是这个限定稍有降低(此时19岁以上男性中1%的人享有选举资格)。当人们抨击基佐选举资格的门槛过高时,他的反应很简单:“把自己变富些。”同样,1913年之前,在意大利选举资格都设定了最低纳税额准线,只不过该准线在1882年有所降低,并且在1919年前都只适用于19~29岁公民。在1918年前的普鲁士,下院的三级选举权制度也是基于直接税的缴纳情况进行划分,该制度依照纳税人缴纳的税额,将他们分为三级,处于第一级别的人数少于其他级别,但每个级别的议会代表人数相同。德意志帝国的大部分邦州也采取相似方法对选举资格加以限制,只有在联邦,成年男性才普遍享有选举资格。图6说明欧洲对选举资格的限制如何从19世纪中期开始减少。值得注意的是,1914年之前,在民主化进程上,英国落后于法国和德国,而意大利落后于英国。而一战之后,税收和选举资格直接的联系就此中断。

在大部分现代民主制国家,拥有选举权的人数和纳税人人数之间存在很大差异,英国的情况并非特例。战后美国拥有选举权的人数与纳税人人数的比例在1.6∶1到1.8∶1之间波动。但是很多拥有选举权的人(多数为非纳税人)并不行使推选其代表的权利,直到20世纪60年代,参与推选议会代表的人数才超过了所得税纳税人人数。1990年,只有6 100万美国公民参与投票,而所得税纳税人人数接近1.14亿人(几乎翻了一倍)。如今,很多美国人倾向于纳税但不行使代议权,与他们殖民时期的祖先不同的是,他们放弃选举权大都出于自愿。

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