“君陈”是周成王的大臣。同时，他也是周公的小儿子，伯禽的弟弟。周公在世之日，东部的殷商遗民一直都由周公主管。周公去世之后，成王就把这个任务交给了君陈，以便子承父业。这篇经文，就是成王对君陈的训示，他旨在告诉君陈，如何在殷遗民聚居区执政临民。
成王先提出了一个总的原则。他的原话是：“至治馨香，感于神明；黍稷非馨，明德惟馨。”这几句话既有高度，也有深度，还不乏境界：至治之世的馨香，天上的神明都可以感知；黍稷之类的食品也有香气，但它在明德的馨香面前，就称不上香气了。成王把这个理论的发明权归属于周公，并要求君陈一定要认真遵循。接下来，成王阐述了自己关于君民关系的理论：“尔惟风，下民惟草。”成王的意思是：君主是风，民众是草，草随风动，风往哪边吹，草就往哪边倒。这就是成王对于君民关系的认知。
把君与民的关系比作风与草的关系，亦见于《毛诗正义》的首篇：“风，风也，教也。风以动之，教以化之。”又说：“君上风教，能鼓动万物，如风之偃草也。……风之始，谓教天下之始也……王者施化，先依违讽谕以动之，民渐开悟，乃后明教命以化之。风之所吹，无物不扇；化之所被，无往不沾。”这几句话，几乎就是对周成王“尔惟风，下民惟草”的注释。
同样的意思还可见于《论语·颜渊》：“季康子问政于孔子曰：‘如杀无道，以就有道，何如？’孔子对曰：‘子为政，焉用杀？子欲善而民善矣。君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃。’”这段话旨在表达的道理是：为政不须刑杀，只要君主自正，民众自然会受到感化。季康子本来希望以“严打”来止奸，以建设一个充满道义的政治社会。但是，孔子不同意这样的为政之道。孔子认为，只要君主一心向善，民众自然会随之向善。君主为政之德若风，小民从化之德如草，加草以风，无不倒伏；犹如化民以正，无不追随。孔子试图通过“风与草”这个比喻，劝诫季康子谨守正道。可见，在君民关系问题上，孔子亦持有与周成王相同的见解。
既然《诗》、《书》、《论语》都认同“风与草”的隐喻，那就意味着，以“风与草”的关系来比附君与民的关系，在中国早期是一种普遍的政治观念。按照这样的政治观，君主是政治的发动机或火车头，政治是否上轨道，是否向前发展，完全取决于君主个人的德性。至于民众，则始终处于被动的地位，他们对政治的发展，几乎不能产生任何实质性的影响。显然，这是一种无视民众的政治观。以现在的标准来衡量，属于“政治不正确”的政治观。但是，这种“不正确”的政治观也有它的积极意义：它把政治发展、政治进步的责任完全归属于君主一个人：天下有道，是君主的荣誉；天下无道，是君主的耻辱。这就类似于一个私营企业，经营得好，利润都归私营企业主一个人所有；经营破产，欠下的债也由他一个人去偿还。以“风”自居的君主其实也是这样，无论成与败，都是君主一个人的。这个原型或隐喻，有助于我们理解中国传统政治的特质。
