第二章：谁来决定税权？ 02

治税权的法理逻辑：100年前中国人达到的思想高度

谢谢各位老师，非常遗憾没有听到前面老师的精彩发言，只能以后看文字材料了。我发言的题目是《治税权的法理逻辑：100年前中国人达到的思想高度》，选这个题目是因为我和我的课题组正准备做一项研究，其中涉及一个问题，就是“治税权”的问题。治税权这个用法目前辞典里面还没有，学者用得也不多，我十年前就在用，算是用得比较早的。

治税权这个词是从公共管理学中引进来的，“治”就是善治的意思。在善治的五个要素中，第一个就是合法性（legitimacy）[1]。税权，指的是决定税的征收和使用的权力，这个权力应该归谁所有。治税权是从国家的层面看问题，而不只是把它看做一个纯经济的问题，理解这一点非常之重要。权力的归属涉及法律，强调一个法理的逻辑，同时它也是政治学中的一个高层理念，即从宪政的层面上看税收问题，要在这个高度上把税收解释清楚并不容易。我们要看看100年前的中国人由于受西方思想的影响，在这个问题上曾经达到了一个什么样的思想高度。

一个偶然的机会，我发现了一条资料，邓小平一次会见美国国会议长，向他提出来一个问题：“总统也得找你们要他的钱？”这个问题提得很微妙，我把它称作“邓小平之问”。“你们”指的是美国国会，“要他的钱”，就是总统的钱。邓小平出题的时间是上个世纪80年代初，到现在30年过去了，改革开放贯穿了这个时代，我们如今能回答好这个问题了吗？我们的官员、学者，我们的财政问题专家们，能很好地解答这个问题了吗？

这个“邓问”，触及到了宪政财政理论的一系列核心问题。第一是国家的“钱袋权”，即治税权归属于谁，应该归于立法机构执掌。邓小平年轻时曾去法国留学，所以他在中共高级领导人中对西方的制度文化相对说是比较了解的，为什么他还要提出这个问题呢？他会不会是“明知故问”？我感觉他这个问题肯定不是问给美国人的，是提出来让当时的中国人去思考的。其他的几条：第二，任何行政机构只能在法律限定的期限内为着限定的目的征集和使用限定数额的财政资源；第三，治税权行使的全过程均受立法机构和整个社会的严格控制与监督，这种控制和监督也包括立法机构本身，应该是全体人民决定、监控着国家财政预算和税收所有的事项，如美国宪法第一条第九款所说的：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”，这才是真正到位的宪政思想。

我们的会议曾经发了一个通知，要求大家读一读布坎南的《宪政经济学》，我把上半部分“征税权”看了一遍，有些内容还不能完全理解，还要向当年翻译这本书的冯兴元教授等学者请教。我感觉这本书研究的主题就是政府征税权力的来源问题，而且布坎南自己也说主要是研究征税问题，税收的使用不是这本书研究的目的。中国的财政学家有很多，财经院校里有一大批专门研究税收的学者教授，但真正把财政税收与宪政问题结合起来研究的学者凤毛麟角。但是现在时代的发展提出了这个要求，100年以前的学者面临着什么问题，我们现在也面临着什么问题，这是理解税收宪政问题的一个关键点。

要看到，现在我们中国已经进步到了这个程度。往前走，一个宪政民主的前景在召唤着我们；往后退，还是重回集权的老路。历史上我们曾经是这样来回变化，走不出历史怪圈。我们中国学者也应该像布坎南那样思考问题，把我们讨论的焦点定在征税的“最初原因”上面，如布坎南所问的，你凭什么有权利征税？政府拥有了征税权，如果它不受限制意味着什么？如果大家认为应该有限制，那么，怎么限制？这里，讨论的核心问题是——理性纳税人，即公民们在确定自己将遵守的宪法的时候，会选择什么样的税收制度？他们希望通过何种方式限制政府行使征税的权力？研究目的，就是通过对征税权的理论分析，解决如何限制政府的权力和防范政府权力被滥用的问题。

这是布坎南在已经实现民主宪政的西方制度下思考的问题，我们这样的前宪政国家或转型国家也同样面临着这些问题，也就更应该思考这些问题。我们大家希望不希望限制政府征税的权力？现在还难说，现实其实很不乐观。在很多人看来，仍希望政府的权力更大一些，管得“更宽”一些，这种思维跟宪政是“南辕北辙”的。