2·城市问题,创意对策(4)

在诸如纽约的皇后区或布鲁克林奇、巴西的贫民窟,以及南非的有色人种城镇等地区,当道的往往不是最强,就是最暴力的人。而这种既有秩序的瓦解,可能阻碍公民社会的产生,以及那些可能发展出许多创意对策的独立行动的开展。然而,世界各地都有实例证明,纵使如这类可能分崩离析的温床,也会出现建设性的答案。这些地方几乎都有勤勉的小区领袖、年轻职工、神职人员、具愿景的男女,只要给予机会与支持,他们就能着手处理问题。然而,这类可能性却遭到既得利益者、僵化的官僚体制、贪渎,或是乱政的扼杀。当控制权掌握在少数利益分子手中,公众利益成为私人贪婪的牺牲品时,这一切对策反倒会制造更多问题。

过去三十年来,许多城市涌入来自世界各地的大批人口,有时速度之快,以致在原小区内制造了不安、恐惧,甚至种族歧视。在有些个案中,移民人数之多,使他们因缺乏归属感或认同感,而在新环境中随波逐流。尤其是当移民从原本的乡村生活,突然投身先进的工业化社会时,情况更是如此。由于近来科技进步,北半球人民已体验到同样瞬息万变的状况。在这个世界里,纵使是那些新建立的传统,只要是传统都成了稳健生存的基础。然而,在城市化的议程上,关注文化认同与表现,却是最细枝末节的事。无论个人如何适应、协调、选择,这些全是文化问题。以往我们的文化与社会价值观,都有时间去培养并成熟;如今变化的速度可能令人难以招架,因而导致反射、冲动的反应。

最后,交托那些直接受影响者来管理绝对是可能的。由于从外部委托的解决问题者并不了解必要的学习过程,因此会导致所做出的对策无以为继。至于源自于小区的自助、实际作业等教育要务,也就不言可喻了。

尽管这些挑战涉及重叠性议题,但置身这股洪流中的却是城市管理人,也就是一般所认为的土地利用规划者。有些城市通过共同决策架构,或是联合小组等机制,以采取统合性对策,但多数城市仍是逐一解决问题。特别是如犯罪等,由于大家心中所认为的,要比实际状况更可能影响自身行为,因此就业、教育、住宅、犯罪、社会福利、卫生与文化更是环环相扣。

住宅与土地利用呈现出某些最棘手的问题。住宅市场足以经得起考验?量足够吗?是否有充分的资源来维持质量?从住宅扩建、大规模建设案,到零售开发案,或是变更使用模式等,都需要无数协商。大家曾经认为工业很肮脏,而它也确实制造了空气与水的高度污染,因此基于环境卫生理由,必须要分隔工作、生活和休闲区域,但实际状况未必如此。从制造业过渡到服务业虽然带来城市的新需求,可是要平衡旧产业的需要与更新的渴望,却是难如登天。

城市管理人如何促进新投资与开发,并维护那些未蒙受变革之利者,甚至因此失业者的利益?多重剥夺制造了“沉沦小区”(sink estates),几乎所有的人、事、物都被拖下去。然而,解决这些环环相扣的问题,以避免制造“双城”①,并不单是任何一个部门或国家机构的责任。

城市管理人如何在这些问题,还有吸引野心勃勃者的需求之间求取平衡?城市是品牌,需要魅力、风格与生气。而这意味着要有吸引人的商业区,其中不仅有品牌名店,更有生气蓬勃的文化、体育和商业活动。不过,这可能导致它们自身的紧张:何谓精致与流行文化、市中心和边缘区,还有旅客及居民间的适当平衡?城市有许多利害关系人(stakeholder),地方当局在建立、经营,并推动合作关系,以提出对策上的角色愈来愈吃力。

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