1970年通过的银行控股公司法补充案,在此基础上,又重点加强对单一银行控股公司诸如此类的管制。因为1956年法案只是针对拥有多家银行的控股公司,而没有提及单一银行控股公司,所以又发现漏洞,单一银行控股公司雨后春笋般建立起来,从事多项非银行活动,甚至农业、采矿、房产、批发零售等。1970年的补充案,将1956年对辖有多家银行的控股公司的要求,扩展到对单一银行控股公司。
一系列有关储蓄机构的法规(20世纪80年代)
20世纪80年代,美国国会针对新兴的储蓄贷款协会(savingsandloanassociations,简称S&Ls,储贷会),进行了一系列松绑的实验,旨在给予储贷会更多的、一般商业银行享受不到的经营自由,以促进其发展。
储贷会,也称储蓄机构,类似商业银行,执行着接受存款、提供贷款的职能。但它同时又补充商业银行的空缺:商业银行的重点客户是企业商家,为它们提供中短期商业贷款;而储蓄机构主要是针对个人消费者,为个人提供房屋抵押长期贷款。从这个意义上说,它开辟了一个专为消费者服务的新天地。但由于储蓄机构的资产负债结构更具有“借短贷长”的特征,所以孕育着潜在的危机。
1980年,国会推出《储蓄机构放松管制和货币控制法》(DepositoryInstitutionsDeregulationandMonetaryControlAct),并进而于1982年推出《储蓄机构法》(DepositoryInstitutionsAct),赋予了储贷会大有作为的广阔天地。
从资产的角度上看,这些历史上曾被全面禁止参与房屋贷款的储蓄机构,忽然间被允许拥有占其资产值40%的贷款业务,并被允许拥有资产值30%的消费者贷款,以及资产值10%的商业贷款与租赁。更有甚者,它们还被允许持有资产值10%的垃圾债券(junkbond)或股票。而商业银行是被禁止涉足垃圾债券或股票的。
从负债角度上看,储蓄机构可以不受限制,根据市场波动,提供储蓄利率。FDIC也根据1980年的法案,将储蓄保险从4万美元提高到10万美元,更成为储贷会吸引资金的口号。一时间,储贷会蒸蒸日上,资产和负债茁壮成长。
岂料,储贷会生不逢时。从20世纪80年代初开始,美联储为压制通货膨胀而实施双位数高利率政策,储贷会特有的“借短贷长”的隐患便暴露出来了:它的长期贷款的利率早已锁定在低利率水平,无法变更;但它的存款,此时需要支付双位数利息率。结果必然是入不敷出,严重倒挂。
储贷会这时孤注一掷,冒险参与了高风险垃圾债券的投资,希望借高回报挽回局面,弥补“借短贷长”的窟窿。无奈,美国经济又不景气,萧条低迷,垃圾债券更像是“烫手的山芋”,不违约已是够好的了,怎还能期待高回报。这如同雪上加霜,加剧了储贷会的财政困难,造成事态的进一步恶化。1982年年底,这些机构的损失已经达到100亿美元,超过半数以上的储蓄机构出现了严重的财务危机甚至破产。为这些储贷会作储蓄保险的联邦机构FDIC,即便倾其全部保险基金,也弥补不了巨额的索赔,面临着岌岌可危的严峻考验。
最后,只能由国会出面赈灾,耗资1500亿美元的巨额纳税收入注入这些机构,让它们渡过难关。同时,1989年,国会推出了《金融机构改革、恢复与强化法》(FinancialInstitutionsReform,Recovery,andEnforcementAct),重新实施1982年以前对储蓄机构有关资产选择的限制,提高储蓄保险费用,实施与商业银行同样的监管标准,并设立储贷会监管署(officeofthriftsupervision,OTS),负责对储贷会进行全面系统的监督管理。
至此,一场放松管制的实验,在损失惨重的情况下鸣锣收兵。储贷会的危机,与其说是时运不济,不如说是因为缺少风险意识,急功近利,再加上几乎没有任何监管措施,放任自流所致。所以,放松管制不等于放任自流,不等于不要监管;银行的监管还是要与时俱进、与日俱新、不可松懈半分。这场危机过后,储贷会经历了合并兼并风潮,又接二连三被商业银行购买吞并,现在已经所剩寥寥,不再在金融舞台上扮演重要角色。