上世纪50年代立国之初，社会上国民党散兵游勇、妓女、社会无业游民等人群繁杂，1951年中国建立收容遣送制度，主要针对这样一批社会闲杂人员，以组织其集中劳动改造，慢慢转化为从业人员予以安置。到了上世纪60年代初，遇到三年自然灾害，大量农村灾民涌入城市，收容遣送又变为救济灾民。到80年代改革开放初期，城市流动人口增加，收容遣送的对象又发生变化，流浪、乞讨的人比例数减少，比较多的是逃避计划生育、将乞讨作为生财的人，逃婚、逃学、逃债的人等等。为此，1982年5月12日，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将乞讨者和“其他露宿街头生活无着的人”列为收容遣送对象。该《办法》的第一条规定得非常明确：“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法”。也就是说，收容的着重点实际上在于“维护城市社会秩序和安定团结”。
1991年，国务院发出第48号文，将“收容”扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源”的“三无”人员。而在执行中，“三无”往往变成身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。这就是说，最初的制度设计上，收容制度是一种救济制度，但在特定的历史条件下，它演变成了一项限制公民基本权利的制度。
“非典”：显露中国“跛脚改革”弊病
“非典”事件不仅暴露出中国医疗体制的缺憾，也折射出中国应对突发事件的制度性缺失，更暴露出中国单纯追求经济高增长而忽略行政管理、医疗保障及媒体监督等社会制度层面建设的“跛脚”发展模式的弊病。中国政府应该如何应对来自政治、经济、社会因不协调而频频凸显的矛盾？经济体制改革的成功为什么难抵“非典”的考验？面对社会制度的缺失，政府还应该或者能够做些什么？一连串的问号，不仅成为当时中国理论界思考和探索的理论问题，也成为中国新一代领导人必须面对和解决的现实问题。
在经历了20多年的经济体制改革，人们终于发现中国在强调获取现实的物质功利成果的时候，似乎淡忘了改革的人文内含及其价值基础。“发展是硬道理”曾让举国上下兴奋不已并主宰着整个20世纪末中国改革。但进入新世纪后，随着改革的不断深入，人们从现实生活的一系列矛盾中开始意识到，单纯注重经济的高速增长，忽视改革在社会各领域的相应配套与深化，必然导致经济、政治、文化、社会之间的结构性失衡，最终将断送改革的既有成果。“非典”的快速蔓延，已远远超出了医学的范围，它暴露的是中国无法回避的“政治病、社会病”。连年的经济高速发展，让国人沉浸于“太平盛世”的自得其乐之中，忘却了依然存在甚至随时可能爆发的“生存危机、发展危机、社会危机”，因此，“非典”的爆发敲响了“中国式发展”的警钟。
为此，胡锦涛、温家宝一方面深入疫区频频与一线医务人员见面，展示铁腕抗疫的决心；一方面则大刀阔斧撤换庸官，力求透明、公开、负责，展露对民亲对官严的要求。不难看出，借助抵抗“非典”，新一代领导已立志要在中国进一步改革和发展中探索新的路径。
面对全球经济一体化的趋势，中国新一届领导敏锐地意识到，中国的发展已离不开世界，同样经济的高速增长也不能脱离社会的整体推进。2003年的“非典”犹如一剂“政改”与“社改”的催化剂，使中国在极短时期内，一方面从信息公开、干部问责、财政动员、应急措施、国际合作等“政治改革”方面发生了前所未有的转变；另一方面针对长期以来中国改革的“欠账”，中央开始在公共卫生投资、医疗体制改革，社会保障制度完善等社会改革层面加大对民生问题的关注度和投资。总之，一场“非典”的侵袭，迫使中国既有的体制改革面临新的路径选择。“非典”危机更使中国政府自改革开放以来，对人的生命及对民生话题的关注首次超过了对经济增长的聚焦。
