１９１７年８月，中国对德宣战。但是，第一次世界大战后，作为胜利国的中国，并没有分享到胜利的果实。１９１９年２月１８日，巴黎和会召开。中国派代表出席。但是，会议的最高机构是由英、法、美、意、日各派两位代表的十人组成。在这个会议上，日本公然提出强占山东的无理要求，得到其他列强的支持。并按日本的要求，将德国在山东的特权转让给日本的条款写入和约。但是，中国代表没有在这个屈辱的对德和约上签字。巴黎和会本来应该把被德国占领的山东归还给中国，但是由于日本的蛮横，加上列强的偏袒，中国的这个目的没有达到。
１９２０年１月２０日，日本公使小幡向中国提出直接交涉山东问题。这是日本耍的一个花招，意在通过直接交涉，迫使北京政府就范。在国人的一片反对声浪中，这个无理要求遭到北京政府的拒绝。１９２１年８月，英、美、日等国协商，决定在１１月１１日召开华盛顿会议。
日本再一次提出直接交涉，想在开会前，抢先解决山东问题。在中国人民的强烈反对下，北京政府又一次加以拒绝。１０月６日，中国派施肇基、顾维钧、王宠惠、伍朝枢为全权代表参加华盛顿会议。参加会议的还有国民外交代表余日章、蒋梦麐。１１月１１日会议正式开幕。山东问题作为一个悬而未决的问题提交大会。大会提出，中日双方在会外会谈，美、英派员居间调停。
１２月１日，中日双方正式就山东问题举行谈判。这是一个马拉松式的谈判，共进行了３６次。日本代表坚持中国政府应向日本借款赎回胶济铁路，而借款附有聘用日本人管理铁路的苛刻条件。这实际上等于没有收回。中国代表主张国内备款，收回自办。
