第一节 政治学在中国现代学院中的兴起与发展
甲午战争之后，中国加快了向西洋学习的步伐，新式学校逐渐设立，在课程设置中开始出现政治学科。变法维新时期，总理衙门拟定的《筹议京师大学堂章程》，“略依泰西、日本通行学校功课之种类，参以中学”，制成功课分类表。其中包括初级政治学和高等政治学。[1]1898年盛宣怀奏请开办南洋公学，设学宗旨“以通达中国经史大义厚植根柢为基础，以西国政治家日本法部文部为指归，略仿法国国政学堂之意。……其在公学始终卒业者，则以专学政治家之学为断。”[2]1902年制订的《震旦学院章程》规定“课程遵泰西国学功令，分文学Literature、质学（日本名之曰科学）Science两科”。文学科分“正课”与“附课”两类，附课包括“历史（History）”“舆地（Geography）”和“政治（Politics）”。而政治则是由“社会（Sociology）”“财政（Economic）”“公法（International law）”构成。[3]这里的“政治”体现的是法兰西“诸政治学”观念。
1902年8月，张百熙主持拟定《钦定京师大学堂章程》，定大学堂分三个层次：大学院、大学专门分科、大学预备科，附设仕学馆和师范馆。大学专门分科，略仿日本例，定为七科：政治科第一、文学科第二、格致科第三、农业科第四、工艺科第五、商务科第六、医术科第七。政治科分为二目，即政治学和法律学。[4]《钦定京师大学堂章程》在我国首次规定了大学分科分系制度，但未实行。取而代之的是1904年初清政府颁布的由张百熙、荣庆、张之洞会商重订的《奏定学堂章程》。该章程规定大学分科除了《钦定京师大学堂章程》中所列的七科，还要增设经学科，列在各分科大学之首，合为八科。其中，政法科分为二门：一、政治门，二、法律门。实际上，京师大学堂直到1910年才开办分科大学，分经科、法政科、文科、格致科、工科、商科、农科。法政科分法律门和政治门。[5]
在清政府垮台之前，中国人创办的大学只有北洋大学堂、京师大学堂、南洋公学上院和山西大学堂。早期的北洋大学堂和山西大学堂所设的法律科，均倾向英美法，和政治学的关系较为疏远。[6]清末的法政教育，主要依附法政专门学校。1905年11月开办的直隶法政学堂，以“改良直隶全省吏治、培养佐理新政人才为宗旨”。学堂分预科与正科，正科教授的课目为大清律例、大清会典、交涉约章、政治学、宪法、行政法、刑法、民法、商法、国际公法、国际私法、刑事诉讼法、民事诉讼法、裁判所构成法、应用经济、财政学、警察学、监狱学、统计学、中外通商史、东文东语和演习裁判。[7]直隶法政学堂首开各省兴办法政学堂之风。1906年7月7日，学部通咨各省添设法政学堂。[8]1907年，京师法政学堂成立。学堂课程分为预科、本科及别科三种。正科政治门的课程包括人伦道德、皇朝掌故、大清律例、政治学、政治史、宪法、行政法、民法、刑法、理财学、财政学、社会学、日本语、英语、体操、商法、国际公法、国际私法、外交史、统计学等。[9]清末各省开设的法政学堂，大多仿照直隶法政学堂或京师法政学堂的章程办理。[10]1910年12月20日，学部奏请《改定法政学堂章程》，在学堂分科方面，于原有的法律、政治两门之外，专立经济一门，使法政学堂成为一个兼设法律、政治、经济三门四年制的学堂。这可能就是后来大学法学院包括政治、经济、法律三系的早期模式。
清末法政教育深受日本影响。第一，京师大学堂以及各法政学堂的学科体制和课程设置主要模仿日本学制。第二，法政教员基本上是由日本教习和留日学生担任。如上述京师法政学堂政治门的课程，绝大部分由日本教习担任。[11]第三，法政教科书基本上采自日本。1906年后，“法政粹编”“法政丛编”“法政讲义”“政法述义”“政法丛书”以及“早稻田大学政法理财科讲义”等几种丛书的大量印行，显然与当时国内法政学堂的兴起有关。这些丛书基本上译自日本教科书。以政治学的教科书为例，杜光佑的“法政丛编”本《政治学》、黄可权的“法政粹编”本《政治学》、陈敬第的“法政讲义”本《政治学》、郑篪的商务印书馆本《政治学》，以及在《北洋法政学报》上连载的吴兴让译述的《政治学》，都是依据东京帝国大学的法科大学教授小野塚喜平次的政治学讲义及其所著的《政治学大纲》编辑而成。
清末法政教育受日本影响的原因是多方面的，其中清政府关于法政教育办学宗旨的考虑是至关重要的因素。1910年6月3日，学部在议复准予开办私立法政学堂的奏折中提到：“各国法政之学，派别不同，各有系统，必折衷于一是始可以杜歧趋而崇政体，故学术之所宗必求与政治相应。我国各项法规多取则于日本，而日本实导源于德国，德国法学之统系与英法诸国统系绝不相容。日本先采法国派后乃悉弃之而改用德国派，盖君主立宪政体之国一切法制必择其与国体相宜者然后施行无扞格之弊，此则讲求政学者所必应共喻者也。”[12]
民国成立后，教育部于1912年10月先后公布《专门学校令》《大学令》。规定“专门学校以教授高等学术，养成专门人才为宗旨”；“大学以教授高深学术、养成硕学闳材、应国家需要为宗旨。”“大学以文理二科为主。须合于下列各款之一，方得名为大学：一、文理两科并设者；二、文科兼法商二科者；三、理科兼医农工三科或二科一科者。”新法规将学术传授视作高等教育工作的中心，这与经张之洞、荣庆等修改颁布的《奏定学堂章程》所确立的“无论何等学堂，均以忠孝为本，以中国经史之学为基，俾学生心术壹归于纯正；而后以西学，论其智识，综其艺能。务期他日成材，各适实用”的立学宗旨，明显不同。
新的法令是由教育总长蔡元培主持制定的。蔡元培后来说：“鄙人之意，学与术虽关系至为密切，而习之者旨趋不同。文、理，学也。虽亦有间接之应用，而治此者以研究真理为的，终身以之。所兼营者，不过教授著述之业，不出学理范围。法、商、医、工，术也。直接应用，治此者虽亦可有永久研究之兴趣，而及一程度，不可不服务于社会；转以服务时之所经验，促其术之进步，与治学者之极深研几，不相侔也。鄙人初意以学为基本，术为支干，不可不求其相应。故民国元年修改学制时，主张设法、商等科者，不可不兼设文科。设医、农、工各科者，不可不兼设理科。”又说：“鄙人以为治学者可谓之‘大学’，治术者可谓之‘高等专门学校’。两者有性质之别，而不必有年限与程度之差。”[13]但是社会上对于大学与高等专门学校存在等级之见，蔡元培于是在1917年1月召开的高等学校校务讨论会上所提的议案中，“不持前说而持一切皆为大学之说。惟于分合之间调剂之，此则以文、理两科为普通大学，而其他各科别称某科大学之主张也”。随后公布的《修正大学令》规定“大学分为文科、理科、法科、商科、医科、农科、工科”；“设二科以上者，得称为大学；其但设一科者，称为某科大学”。蔡元培认为此种变通规定，“对于各方面，无不可通”。[14]
蔡元培在担任北京大学校长后积极贯彻其教育思想，强调学术研究的意义。他在校长就职演说中对当时的法科状况进行了批评：“外人每指摘本校之腐败，以求学于此者，皆有做官发财思想，故毕业预科者，多入法科，入文科者甚少，入理科者尤少，盖以法科为干禄之终南捷径也。因做官心热，对于教员，则不问其学问之浅深，惟问其官阶之大小。”他希望“大学生当以研究学术为天职，不当以大学为升官发财之阶梯”；要“抱定宗旨，为求学而来。入法科者，非为做官；入商科者，非为致富。宗旨既定，自趋正轨”。[15]随后，蔡元培对北大的学科设置进行调整与改革，主要措施为扩充文理科，计划将法科分出去，与北京法政专科学校合并，组成法科大学。由于法科抵制，分出法科的计划未能实现。
在蔡元培推动大学学术化的同时，针对民初法政学校的泛滥，北京政府教育部先后颁布了《专门学校令》《公立私立专门学校规程》《法政专门学校规程》等各项规章制度，从师资、生源、学制、管理等方面，对法政学校的办学规范作了明确的规定，并加以整顿，严行取缔不具备资格或办理不良的私立法政学校。到1916年，法政专门学校已由1912年的64所减少了一半，学生人数则由30803人下降到8803人。[16]民国北京政府教育部对法政学校的整顿，就其指导思想来说，与蔡元培的教育理念不无关系。
从民初北京政府教育部制定的高等教育学制中关于政治学科的规定来看，明显受大陆派法科制度影响。首先在学科安排上，1913年1月教育部公布的《大学规程令》将法科分为法律学、政治学、经济学三门。此前公布的《法政专门学校规程令》也规定本科分设法律、政治、经济三科；政治、经济二科不分设者，得别设政治经济科。将政治学系（门、科）置于法学院（法科）之下，这种模式来源于大陆派的法学教育制度。美国的大学，每以一法律系单独成立一个学院，和文学院、理学院并立，而以政治、经济两种学科包括在文学院之内。[17]其次，大学法科政治学门的课程设置包括以下科目：必修科——宪法、行政法、国家学、国法学、政治学、政治学史、政治史、政治地理、国际公法、外交史、刑法总论、民法、商法、经济学、财政学、统计学、社会学；选修科——法理学、农业政策、工业政策、商业政策、社会政策、交通政策、殖民政策、国际公法（各论）、政党史、国际私法。法政专门学校政治科的科目与大学政治门的科目基本相同。[18]这种课程设置与清末法政学堂科目的不同，主要在于前者删去了诸如人伦道德、大清律例、皇朝掌故之类的旨在维护王朝道统的科目。当时法政学校的教员和教材仍与日本关系密切。时人指出：“民国仅仅继承了大清帝国为数有限的法律文献，而西洋法律书籍又无法读懂，这便很自然的转而求助日本人大部分用汉字写成的西洋法律著作。很多人东渡日本研习法律，因而中国的法律学校不久就被从日本学成归来的中国人所把持。以北京法政专门学校为例，它是一所拥有700名政治学、经济学和法律学学生的学校。今年（即1923年）5月，该校校长讲，学校所用教材的70%是从日本翻译过来的，有60%的教员是留日学生。……中国关于西方法律的大部分知识是从德国转由日本而来的。”[19]所指虽就法律而言，但政治学的情形大体类似。
“新文化运动”的影响之一是英美归国留学生在教育界中的地位日渐上升，并最终导致美国学制对于日本学制的取代。1919年北京大学推行废“科”改“部”、废“门”改“系”制度和选科制，文、理、法科被重新改组为五个部。当时，东南大学也仿照美国大学将学年制改为选科制。1922年9月，教育部在济南召开全国学制会议，议决《学校系统改革案》，并于同年11月1日公布施行。此即人们习惯称作的“壬戌学制”。该学制关于大学专业设置的规定与1917年公布的《修正大学令》保持一致，“大学校设数科或一科均可，其单设一科者称某科大学校，如医科大学校、法科大学校之类”。但是取消大学预科，并仿照美国大学采取学系和选科制。新学制促进了1920年代中国高等教育的发展，各省纷纷设立大学，如东南大学、北京师范大学、中州大学、广东省立法科大学、广东大学、东北大学、山东大学、湖南大学、政治大学等都是在“壬戌学制”颁布之后设立的。清华学校也于此时筹办大学。到1926年底，国内大学达到八十多所，包括国立大学、省立大学、私立大学和教会大学。[20]
南京国民政府成立后，经过短暂的大学区试验，教育部于1929年七八月间先后颁布《大学组织法》和《大学规程》，对大学教育的宗旨、方针、组织、实施等各主要方面作了明确的原则规定。根据《大学组织法》和《大学规程》，“大学分文、理、法、工、商、医各学院”；“大学法学院或独立学院法科，分法律、政治、经济三学系，但得专设法律学系”；“大学或独立学院之有文学院或文科而不设法学院或法科，及设法学院或法科而专设法律学系者，得设政治、经济二学系于文学院或文科。”[21]可见这个规定以大陆派法政教育制度为主，兼采美国学制。教育部又“以法医两科直接关系人命，间接影响社会生存，唯大学或独立学院始得设立；凡旧有公私立法政医学两种专门学校，一律自十八年度起停止招生，办至现有学生毕业时结束”。[22]教育专管部门遂依据相关法令，对原有的大学和学院进行整顿、重新注册，原先的一些省立法政专门学校和其他一些专门学校合并组成大学。因而，不少大学在成立之初就设置了政治学系，或开设了政治学方面的课程。到1932年，全国已有近三十所大学设立了政治学系。见下表：
表2-1 1932年全国大学设立政治学系情况一览表[23]
续表
南京国民政府成立之初，文类学生（包括文、法、商、教育）人数远远超过实类（包括理、农、工、医）学生人数。1928年度，全国专科以上学校在校学生中，文类学生人数18286人，占学生总数的73.1%，实类学生6749人，占总数的26.9%。[24]文类当中，法科学生人数居首位；而法科中，政治学系学生仅次于法律系学生。[25]此种状况不符合南京国民政府的教育方针。南京国民政府于1929年公布的教育实施方针中规定大学及专门教育必须注重实用科学，养成专门知识技能。随后又颁布相关法令提倡实用科学。但是，文实类的比例依然悬殊。鉴于这种情况，国民政府于1932年后连续出台政策措施，加大调整力度。
1932年5月，身兼国民党中央执行委员、常务委员、政治会议委员数职的陈果夫向中央政治会议提出“改革教育初步方案”，主张全国各大学及专门学院，自1932年度起一律停止招收文、法、艺术等科学生，暂定以十年为限；将文、法等科之经费移作扩充农、工、医科之用；在十年之内，中央及各省派遣留学生，规定以农、工、医等应用科学为限。[26]其目的在于以激进的方式改变当时文实结构失衡的局面。当时也有学者怀疑陈果夫的“取消论”，目的之一就在于禁止学生研究社会科学，特别是研究政治，以避免“捣乱知识分子”的增加。[27]因为其过于激进而引发各方面的质疑与批评，结果国民党中央政治会议在审查陈果夫的提案时，将“十年内停止招收文法艺术等科学生”一项修改为：“文法科办理不良者停止招生，艺术院校加设实用艺术课程，以促工商业之发展。”[28]1932年12月，国民政府颁布《改革大学文法等科设置办法》，明确规定：“全国各大学及专门学院之文法等科，……如有办理不善者，限令停止招生或取销立案分年结束，嗣后遇有请设文法等科者，除边远省分，为养成法官及教师，准设文法等科外，一律饬令暂不设置。”[29]
在重实抑文政策的作用下，一些学校的政治学系或被取消，或与其他院系合并，或停止招生。到1936年1月，全国公私立大学、学院中政治学专业的设置情况大致如表2-2所示。
表2-2 1936年全国公私立大学、学院政治学专业设置情况一览表[30]
续表
通过上列两表比较，可知高等学校中政治学专业的设置数从1932年到1936年间，不仅没有增加，反而有所下降。学生人数也呈同样趋势（见表2-3）。但是事情往往具有两面性，量的削减有时反而有利于质的提升。一方面，政府可以将有限的资源用来重点发展那些基础较好的政治学系。就实际情况来看，国民政府当时推行的重实抑文政策实有必要。因为清末推行的法政教育虽经民初一度之整顿，但由于北洋政府统治时期国家一直处于动荡分裂中，缺乏连贯有效的政策措施，依然泛滥浅薄；另一方面，在没有政策鼓励与扶持的情况下，仍自愿来学习政治学的学生，不少是因为真正喜欢政治学，这与本着猎官心理来学习政治学的相比，自然更有益于政治学系的发展。比如“清华校风，在梅月涵（贻琦）校长倡导之下，是偏重理工方面的。当时选习文法科的学生远较选习理工科者为少。正因为文法科不时髦，选习文法科的学生都是真正有志于此道者，水准反而提高。”[31]
表2-3 1931—1937年度全国大学本科政治类毕业生人数一览表[32]
[1]中国史学会主编：《戊戌变法》（四），上海书店出版社2000年版，第489—490页。
[2]舒新城编：《中国近代教育史资料》上册，人民教育出版社1981年第2版，第152—153页。戊戌变法时期，梁启超等人经常提到“法国政治学院”，与这里的“法国国政学堂”大概是指同样的机构，即1872年创立于巴黎的“政治学院”（cole Libre des Sciences Politiques）。
[3]朱维铮编：《马相伯集》，复旦大学出版社1996年版，第41—43页。
[4]朱有瓛编：《中国近代学制史料》第二辑上册，华东师范大学出版社1987年版，第754—760页。
[5]萧超然等撰：《北京大学校史》，上海教育出版社1981年版，第323—324页。
[6]山西大学堂在解荣辂任内，“正是倡导立宪的时期，这时山西虽已成立有法政专门学堂，但所习的课程只限于日本法律系统。因此，他于西斋添设了一门法律学门，偏重欧美法律，和北洋大学法科性质略同”。南桂馨：《山西大学纪略》，中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《文史资料选辑》第8辑，文史资料出版社1960年10月，第164页。
[7]《直隶总督袁奏拟定法政学堂章程规则折（附章程）》，《东方杂志》第3卷第9号，1906年10月12日，第212—223页。
[8]《通行各省御史乔树枏奏请各省添设法政学堂文》，见沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》三编第十辑《学部奏咨辑要》（学部总务司编，宣统元年刊），台湾文海出版社1986年影印，第77—78页。
[9]《奏定京师法政学堂章程折》，《学部奏咨辑要》，第179—189页。
[10]王健：《中国近代的法律教育》，中国政法大学出版社2001年版，第268页。
[11]汪向荣：《日本教习》，中国青年出版社2000年版，第178页。另请参见该书第72—107页的《日本教习分布表》。
[12]《奏议复浙抚奏变通部章准予私立学堂专习法政折》，《学部官报》第126期，宣统二年六月十一日，“本部章奏”第4页。
[13]蔡元培：《读周春岳君〈大学改制之商榷〉》，高平叔编：《蔡元培全集》第3卷，中华书局1984年版，第149—150页。
[14]以上参见蔡元培：《大学改制之事实及理由》《读周春岳君〈大学改制之商榷〉》，高平叔编：《蔡元培全集》第3卷，中华书局1984年版，第130—133、148—151页。
[15]蔡元培：《就任北京大学校长之演说》，高平叔编：《蔡元培全集》第3卷，第5页。
[16]周邦道编：《第一次中国教育年鉴》，丙编，第一，学校教育概况，开明书店1934年版，第145—146页。
[17]孙晓楼：《法律教育》，中国政法大学出版社1997年版，第47—48页。梁鋆立说：“原来我国的所谓法学院，包括法律、政治、经济三系，脱胎于法国，而不是纯粹的法国式”（梁鋆立：《对于商务印书馆大学丛书目录中法律及政治部分之商榷》，《图书评论》第2卷第2期，1932年10月1日）。欧洲大陆学派中，法国学派似偏重社会学，故法学院又有社会科学院之称。北平大学校长李煜瀛曾对该校法学院学生讲到“法学”二字的三种解释，其中第一解“则谓法学为广义而非狭义，换言之，法学非仅研究法律问题之学术机关，如社会经济政治亦均在其中，故亦有名法学院为社会学院者”。《北平大学区教育旬刊》第3期，1929年4月1日，第66页。
[18]《大学规程令》和《法政专门学校规程令》，见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑 教育，江苏古籍出版社1991年版，第111—112、114—123页。
[19]W. W. Blume,“Legal Education in China,”The China Law Review, vol.1, no.2, July 1923. 转引自王健编：《西法东渐——外国人与中国法的近代变革》，中国政法大学出版社2001年版，第492页。
[20]蔡元培：《十五年来我国大学教育之进步》（1926年10月10日），《蔡元培全集》第5卷，浙江教育出版社1997年版，第411—412页。
[21]中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编 教育（一），江苏古籍出版社1994年版，第171、175页。
[22]《教育部成立二年来的工作概况》（1930年），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编 教育（一），第129页。
[23]据《全国各大学所设院系名称一览》编辑而成，原表见南京国民政府教育部编：《二十一年度全国高等教育统计》，商务印书馆1935年版，第51—52页。其中湖南大学和齐鲁大学未设独立的政治学系，见表中备注栏。
[24]相关数据的分析统计参见陈进金：《抗战前教育政策之研究》，第197—199页。
[25]见《民国二十年度至二十六年度全国大学本科毕业生分科统计表》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编 教育（一），第343—347页。
[26]中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会编：《革命文献》第54辑，《抗战前教育政策与改革》，台北：中央文物供应社1971年版，第397—398页。
[27]转引自陈进金：《抗战前教育政策之研究》，第381页。
[28]中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会编：《革命文献》第54辑，《抗战前教育政策与改革》，第397页。
[29]教育部参事处编：《教育法令汇编》第一辑，商务印书馆1936年版，第142页。
[30]据《全国公私立大学、独立学院、专科学校一览表》，1936年1月。见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编 教育（一），第300—323页。
[31]陈之迈：《蒋廷黻的志事与平生》，传记文学出版社1985年再版，第22页。
[32]据《民国二十年度至二十六年度全国大学本科毕业生分科统计表》（表1：文科；表2：法科）编制而成。中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编 教育（一），第342—345页。
