一、发布特赦命令
●毛泽东批示：“战犯凡犯罪较轻表现较好的，都应考虑判决释放。”
●周恩来说：“在今年的形势之下，还是分批释放的好。”
●“特赦令”指出：“这个命令，由最高人民法院和高级人民法院执行。”
毛泽东批示特赦国内战犯
1957年1月29日，一封处理在押病残战犯的报告摆在了毛泽东的案头，这是公安部向中央和毛泽东提交的报告。
毛泽东拿起报告，仔细看了看，提笔在这份报告上批示到：
不但这些人应当处理，其他战犯凡犯罪较轻表现较好的，都应考虑判决释放。
公安部在报告中提到的战犯，指的是解放战争中被俘的国内战犯，共有997名，分为三类：
第一类是以溥仪为首的伪满洲国战争罪犯61名，均为苏联红军1945年所俘获，于1950年移交给我国。
第二类是以德木楚克栋鲁普为首的伪蒙政府和伪蒙军战争罪犯10名。其中4名为1950年从蒙古人民共和国引渡回国，6名是在国内俘获或逮捕的。
第三类是国民党战争罪犯，是在解放战争中俘获或在新中国成立后逮捕的犯有严重战争罪行的国民党军、政、党、特人员，共926名。
新中国成立后，中共中央对如何处理战争罪犯非常慎重。解放后六七年间，人民政府对这批人一直没有正式审判。
当时，中央认为处理战犯的两个条件没有成熟。
第一，蒋介石集团被赶出了大陆，中国人民准备用武力解放台湾，这说明内战尚未结束。
对这一条，周恩来曾做出解释：“哪里有一个国家战争还未结束时就处理战犯的？”
第二，国内正处在经济恢复和社会主义改造的过程中，新中国的政权还没有完全巩固，人民群众对战争罪犯的愤恨情绪也没有消除，如果提出对战犯正式审判，一定会有人被判处死刑。
基于上述考虑，中央决定对这批人暂时不判不杀，各地的管理所本着“惩罚管制和思想改造相结合”、“劳动生产和政治教育相结合”的方针，组织他们从事劳动生产和开展政治学习。同时，在生活和疾病治疗上给他们以人道主义待遇。
1956年初，伴随中央关于“争取用和平方式解放台湾”的战略方针的提出，处理国内战犯问题被提到重要的日程上来。中央认为，“这些战犯与台湾有关”，处理得当有益于祖国的和平统一。
中央在此时提出这个问题是及时的、适当的。
从国内形势来看，社会主义改造已经取得决定性胜利，第一个五年计划也已经提前完成，人民民主专政空前巩固。
从战犯本身的情况看，经过几年的关押与改造，他们之中多数已经有了程度不同的悔改表现，许多人表示愿意重新做人。
同时，人民群众对于战犯的愤恨已经逐渐淡薄，可以更冷静地从大局来看待这个问题。
正如中央所指出的：“新的形势到来，我们对反革命的处理也要有新的估计，要把杀的减少而使改造的增加。”因为我们的社会力量更加扩大了，有了力量就什么都不怕了。
当罗瑞卿以公安部党组名义向中央提出处理在押病残战犯的意见书时，毛泽东在意见的最后写道：
请公安部将战犯全体审查一下，定出一个处理方案送中央审阅。
政协会议讨论释放战犯提议
1957年1月30日，周恩来在中国人民政治协商会议第二届全国委员会常务委员会的工作报告中，发出“为争取和平解放台湾，实现祖国完全统一而奋斗”的号召。当天，他又在陆定一起草的《为配合周恩来同志在政协所作的政治报告向台湾展开相应的宣传工作问题给中央的报告》的批示中，最早提出了“政协会后，可放十几个战犯看看”的意见。
中共中央非常重视周恩来的意见，中央政治局就这个问题进行了专题讨论，并对各方面情况作了分析和研究，认为已经初步具备了释放一批战犯的条件。
为慎重行事，中共中央同时又向各民主党派和无党派人士征求意见，进行政治协商。3月14日，在北京召开了政协常委二届十九次扩大会议。会议着重讨论周恩来关于释放战犯的提议。
会上，周恩来根据毛泽东主张对国内战犯“一个不杀”的原则，具体说明这一重大决策的目的、方针和步骤。他提出：我们的目的就是要“转消极因素为积极因素。”他还说：
杀他们是容易的，杀了他们，他们就不能
再起积极作用，只能起消极作用，对台湾产生消极影响，使他们觉得战犯的下场总是要杀的，增加了恐慌，这不符合我们的政策。
公安部长罗瑞卿和最高人民检察院副检察长谭政文也分别就战争罪犯问题作了报告。
罗瑞卿说：对于战争罪犯的处理是全国人民关心的大事。蒋介石集团的战争罪犯对中国人民犯下了严重的罪行。早在1948年11月1日人民解放军总部就发布过惩办战争罪犯的命令。并且着重地申明过“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖”的政策。这个命令所申明的政策，一直是我们处理蒋介石集团的战争罪犯的准则。
罗瑞卿指出：“这些战争罪犯经过多年的教育改造，应当说已经有了许多改变……在这样的新的情况下，特别是当前国际、国内的局势已经有了很大的变化，是不是可以考虑对于这些战争罪犯采取一些更为宽大的措施来处理他们呢？我们觉得似乎是可以的。”
接着，罗瑞卿强调了对战争罪犯一个不杀的好处。他说：“这样做，对于我国的社会主义事业无害，而对于瓦解和孤立敌人的阵营则是有益的。”
罗瑞卿还提出：“从目前在押的战争罪犯的实际情况出发，从国内外政治情势上考虑，我们以为可以考虑对日本战争罪犯中的大部分和蒋介石集团战争罪犯中的某些人采取宽赦的办法。”
罗瑞卿说：“我们所以考虑这样做，一方面是为着维护亚洲的和平事业，为着和平解放台湾、实现祖国的完全统一；另一方面也是为着更有效地贯彻执行改造罪犯的政策，给罪犯重新做人的机会。这些都是从中国人民的长远的政治利益来考虑的。”
会议讨论了周恩来和罗瑞卿的讲话。
有些委员主张立即将战犯全部释放，有些委员主张分批释放。与会人员各抒己见，气氛十分热烈。
周恩来说：虽然“全部释放”的意见看起来很简便，但工作却不完满，收获也不大，如果没有把握，我们一下子把人放了，文章就没有下文了。所以在今年的形势之下，还是分批释放的好。
他建议按照罗瑞卿的意见“先放少数的，试一试，看看有效没有，放出后的工作也要循序渐进，急不得”。
周恩来又提出了对战犯释放安排的具体意见，他说：“第一步先集中到北京，然后到各地去参观，允许亲友看望他们。等这些人对新生活适应后，对祖国的形势有所了解后，再做第二步工作，即同他们一起讨论如何开展对台湾的工作。都去台湾的意见是不现实的，蒋介石消受不了这些高级将领，同时也会狐疑鬼猜，会认为我们放人是有鬼的。”
周恩来还说，台湾的工作是要做的，至于如何做可以跟这些“将军”们谈谈。他表示，如果自己不是总理，倒愿意跟这些人多谈谈。他还说：“毛主席的指示应跟他们讲清楚，放他们出去，允许他们来去自由，愿意去台湾的可以去台湾，愿意去香港的可以去香港，可以骂我们。连海外的人在内，骂我们的有那么多人，这几百人数目很少，如果你们骂完了，又想回来，我们照样欢迎。会不会回来再把你们抓起来？不！我们保证。我们不跟你们绝交。”周恩来强调：“这个话，我们说了算数！”
经过充分的民主协商，与会代表对释放战犯的目的、意义、步骤等问题统一了认识。会议作出了“一个不杀，分批释放”的决定。
4月12日，中央政治局召开会议，通过了《关于征求对蒋、日、伪战犯和其他反革命罪犯的处理意见的通知》。
“通知”说：
我们正在对蒋介石集团进行政治攻势，争取和平解放台湾，并且宣布只要他们回到祖国来，不管什么人，将一律不咎既往。在这种情形下，如果对已经俘获的战犯，反倒处决一批，实际不但没有好处，并且会有助于美蒋巩固台湾反动集团，至少是害多利少的。看来从宽处理，可能对国家、对人民比较有利。
但是，因为这批罪犯曾经犯过重大的罪恶，从宽处理，可能有些人，特别是一部分直接受过某些罪犯危害的人，由于不了解从宽处理对
国家对人民的好处，觉得对这批罪犯处理太宽大，太便宜了他们，而很不满意。同时，还要估计到这样从宽处理，也有可能使一部分反动分子，感到无所畏惧，因而助长他们的反动气焰。但从总的方面权衡利害，中央觉得似以这样处理为好。
“通知”要求，各地召集当地政协常委扩大会，或者其他适当范围的座谈会征求意见，并且请中央各部委、军委各部和其他国家机关、人民团体对此进行讨论。会后把座谈的情况报告中央，以便作最后的决定。
公安部拟出处理方案
根据毛泽东的指示，公安部拟出了处理方案，并向中央作关于在押蒋介石集团战争罪犯处理方案的报告。
在这个方案里，公安部把国民党战犯分成四类，提出了处理意见。当时在押的国民党战犯是871名。按首要战犯、罪行较重和严重的战犯、罪行轻微的战犯和罪行较轻微的战犯排列，对第一类和第二类中的一部分，抓紧审查，稍后处理；第三、四类如第二类中的一部分大约有500多名，拟于1957年底、1958年和1959年上半年宽大处理，予以释放。
首要战犯是由处理战犯领导小组审查决定的，其标准是中将师长、军长、副军长、兵团司令、省主席、省党部书记长及特务中的重要分子。首要战犯共65名，他们是：
方靖、孔庆桂、文强、王耀武、王陵基、王靖宇、王泽浚、王凌云、王秉钺、米文和、刘嘉树、刘镇湘、孙渡、孙楚、宋希濂、宋瑞珂、宋清轩、杜聿明、李仙洲、李以劻、李汉章、李九思、李益智、李帆群、李佩青、李猷龙、范汉杰、罗历戎、庞镜塘、牟中珩、周振
强、周养浩、胡临聪、严翊、张文鸿、沈鹏、沈蕴存、陈金城、陈长捷、陈士章、郑庭笈、卢浚泉、何文鼎、林伟俦、岳烛远、马励武、马瑛、莫德宏、高建白、徐远举、郭旭、康泽、黄维、黄淑、梁培璜、曹天戈、曾扩情、章微寒、庄村夫、汤尧、杨文瑔、杨光钰、廖耀湘、廖宗泽、韩浚。
除以上65名外，在此之前病亡的首要战犯和在此之后比较重要的战犯还有：
张淦、王冠、王绪镒、汪宪、陈琪、陈林达、胡靖安、张严佛、郭一予、方既白、左埏、刘治寰、徐钟瑞、孙天放、秦绍观、袁鸿逵、章履和、宋相成、杨安铭、邹明新、薛补石、谢膺白、董益三、李蕃候、金汉鼎、周觉民、周建陶、姜铁心、姜湘龄、姚步烈、马策、覃道善、陈远湘、陈章、何崇校等。
在上述名单中，属黄埔一期的有：李仙洲、宋希濂、杜聿明、周振强、范汉杰、郭一予、黄维、曾扩情、杨光钰、刘嘉树、韩浚；
属黄埔二期的有：陈金城、杨文瑔、罗历戎；
属黄埔三期的有：宋瑞珂、康泽；
属黄埔四期的有：姜湘龄、姚步烈、马策、曹天戈、廖宗泽、文强、陈远湘、陈章、覃道善、何崇校。
有的虽说其职务不在上述范围之列，但在国民党军队里属实力人物，比如十八军少将军长杨伯涛、青年军二〇六师少将师长兼洛阳警备司令邱行湘等均属此类。
另外，伪满、伪蒙战犯如皇帝溥仪、德王（德木楚克栋鲁普）以及满蒙的大臣们未列入上述名单中。
随着国庆十周年临近，处理战犯的工作开始紧锣密鼓地进行。在毛泽东、周恩来以及中央其他领导人的脑子里，这件事早就挂了号。
周总理对国民党重要战犯和一般战犯都很关心，不少人是他所熟悉的，尤其是黄埔军校的一些学生他记得很清楚。他对战犯工作从大政方针到哪个战犯生病了都要作具体指示。所以说整个战犯工作由中央直接领导是毫不夸大的，这也说明战犯工作的重要性。
毛泽东提请人大作出决议
1959年8月24日，毛泽东亲自致信刘少奇，信中说：
今年国庆十年纪念，是否可以赦免一批（不是“大赦”，而是古时所谓的“曲赦”，即局部的赦免）确实改恶从善的战犯及一般正在服刑的刑事罪犯。如办此事，离国庆只有三十几天时间，是否来得（及）审查清楚？或者不赶国庆，在秋天办理即可，但仍用国庆十年的名义。此事是否可行，亦请召集有关同志商议一下。
9月14日，毛泽东又代表中央向人大常委会提出建议：
全国人民代表大会常务委员会：
中国共产党中央委员会向全国人民代表大会常务委员会建议：在庆祝伟大的中华人民共和国成立十周年的时候，特赦一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯。
我国的社会主义革命和社会主义建设已经取得了伟大胜利。我们的祖国欣欣向荣，生产建设蓬勃发展，人民生活日益改善。人民民主专政的政权空前巩固和强大。全国人民的政治觉悟和组织程度空前提高。国家的政治经济情况极为良好。党和人民政府对反革命分子和其他罪犯实行的惩办和宽大相结合、劳动改造和思想教育相结合的政策，已经获得伟大的成绩。在押各种罪犯中的多数已经得到不同程度的改造，有不少人确实已经改恶从善。根据这种情况，中国共产党中央委员会认为，在庆祝伟大的中华人民共和国成立十周年的时候，对于一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，宣布实行特赦是适宜的。采取这个措施，将更有利于化消极因素为积极因素，对于这些罪犯和其他在押罪犯的继续改造，都有重大的教育作用。这将使他们感到在我们伟大的社会主义制度下，只要改恶从善，都有自己的前途。
中国共产党中央委员会提请全国人民代表大会常务委员会考虑上述建议，并且作出相应的决议。
中国共产党中央委员会主席毛泽东
一九五九年九月十四日
9月15日，毛泽东在召集的各党派负责人会议上回答说，现在“人民群众站起来了，有神气了，不怕他们了”。因为，“这不仅是他们的问题，还要人民能接受。现在是改好了的人就赦，是特赦，不是大赦”。
9月17日，全国人民代表大会常务委员会第九次会议讨论并同意毛泽东主席的建议，作出了《关于特赦确实改恶从善的罪犯的决定》。
“决定”指出：
第二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议，讨论了毛泽东主席所提出的中国共产党中央委员会关于特赦已经确实改恶从善的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯的建议。会议一致同意这个建议。根据中华人民共和国宪法第三十一条第十五项的规定，决定在庆祝伟大的中华人民共和国成立十周年的时候，对于经过一定期间的劳动改造、确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，实行特赦。
刘少奇颁布特赦命令
1959年9月17日，中华人民共和国主席刘少奇发布《中华人民共和国主席特赦令》。
“特赦令”说：
在中国共产党、中央人民政府和我国各族人民的伟大领袖毛泽东主席的英明领导下，经过十年的英勇奋斗，我国的社会主义革命和社会主义建设已经取得了伟大胜利。我们的祖国欣欣向荣，生产建设蓬勃发展，人民生活日益改善。人民民主专政的政权空前巩固和强大。全国人民的政治觉悟和组织程度空前提高。国家的政治经济情况极为良好。中国共产党和人民政府对反革命分子和其他罪犯实行的惩办和宽大相结合、劳动改造和思想教育相结合的政策，已经获得伟大的成绩。在押各种罪犯中的多数已经得到不同程度改造，有不少人确实已经改恶从善。为了庆祝伟大的中华人民共和国成立十周年，庆祝中国共产党的社会主义建设总路线的胜利，庆祝大跃进和人民公社运动的辉煌成就，根据第二届全国人民代表大会常务
委员会第九次会议的决定，对于确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，实行特赦。
一、蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯，关押已满10年，确实改恶从善的，予以释放；
二、反革命罪犯，判处徒刑5年以下（包括判处徒刑5年）、服刑时间已经达到刑期二分之一以上，确实改恶从善的，判处徒刑5年以上、服刑时间已经达到刑期三分之二以上、确实改恶从善的，予以释放；
三、普通刑事罪犯，判处徒刑5年以下（包括判处徒刑5年）、服刑时间已经达到刑期三分之一以上、确实改恶从善的，判处徒刑5年以上、服刑时间已经达到刑期二分之一以上、确实改恶从善的，予以释放；
四、判处死刑、缓期2年执行的罪犯，缓刑时间已满1年、确实有改恶从善表现的，可以减为无期徒刑或15年以上有期徒刑；
五、判处无期徒刑的罪犯，服刑时间已满7年、确实有改恶从善表现的，可以减为10年以上有期徒刑。
这个命令，由最高人民法院和高级人民法院执行。
中央发出特赦罪犯指示
1959年9月，中共中央发出《中共中央关于特赦罪犯的指示》，要求特赦的罪犯“必须是确实改恶从善的，还必须在刑期上进行控制”。
这个“指示”强调，在建国十周年特赦罪犯不仅非常适宜，而且还具有十分重大的政治意义。因为目前我国的社会主义革命和社会主义建设取得了伟大胜利，人民民主专政的政权空前巩固和强大，人民的觉悟空前提高，国家的政治经济情况良好。同时，党对罪犯实行惩办与宽大相结合、劳动改造与思想教育相结合的政策获得了极大的成功，各类罪犯也有了不同程度的改恶从善表现，多数人在向好的方向转化。
“指示”还强调，我们的特赦，是以罪犯改恶从善为主要标准，不同于我国历代的大赦和国际上的大赦。
“指示”规定被特赦罪犯的具体条件共有五条，其中有关战犯的有以下三条：
一、战争罪犯，关押已经满10年，确实改恶从善的，予以特赦。
二、判处死刑、缓期2年执行的罪犯，缓刑时间已经满1年，确实有改恶从善表现的，
可以减为无期徒刑或15年以上有期徒刑。
三、判处无期徒刑的罪犯，服刑时间已经满7年，确实有改恶从善表现的，可以减为10年以上有期徒刑。
“指示”对罪犯的教育问题和特赦的组织问题、宣传问题等，都提出了具体要求和部署。
公安部根据中共中央的“指示”和刘少奇颁布的“特赦令”，向关押战犯所在地的辽宁省、山东省、陕西省、四川省、内蒙古自治区公安厅发出通知，要求按“特赦令”的条件（与中央指示同）列出战犯名单，逐个审查后送批。
9月25日，5个省及自治区公安厅很快报上名单，处理战犯专案小组向彭真以及中央写了专题报告。
在这个报告里，按当时实际关押的战犯数字为正式战犯数，即856名。其中国民党首要战犯66名（病亡1名，比前述的67名少1名），非首要战犯742名，伪满战犯39名，伪蒙战犯9名。
报告初步提出，拟对144名战犯分三批予以特赦释放。第一批50名，国庆前释放，包括杜聿明、郑庭笈、陈长捷、曾扩情、杨伯涛、邱行湘等人；第二批50名，包括首要战犯王耀武、宋瑞珂、胡临聪、卢浚泉、罗历戎、沈醉；第三批44名，包括首要战犯宋希濂、李以图、陈金城、庞镜塘。后两批准备国庆节后放。
另外，报告还提出了释放伪满皇帝爱新觉罗？溥仪和其弟弟傅杰等人的意见。
12月4日，最高人民法院发布《特赦改恶从善的首批战犯通告》。通告说：
特赦令在9月17日公布后，人民政府战犯管理机关对在押的战争罪犯，进行了全面的严格的审查，最后经过最高人民法院批准并决定首批特赦释放33名，其中包括有原属于蒋介石集团的战争罪犯和原属于伪满洲国的战争罪犯，还有原属于伪蒙疆自治政府的战争罪犯。
这些战争罪犯过去在反人民战争中，对国家和人民都犯下了严重的罪行，他们被人民解放军俘虏后，关押已满十年。十多年来，他们在共产党和人民政府的惩办与宽大相结合、劳动改造与思想教育相结合的政策感召下，已经悔悟认罪，并有了改恶从善的表现。根据这种表现，最高人民法院认为符合特赦令第一条的规定，决定予以特赦。
