秦汉帝国行政管理的运作方式(1)

四、秦汉帝国行政管理的运作方式

秦汉帝国有一套相当成熟的制度保证其行政运作。秦始皇统一文字、货币之后,统一度量衡,为帝国的政策法令在全国范围内推行提供了必要的条件。出土的秦简表明,皇帝的诏令和国家的法律规定,已经能够下达到西南、西北等边远和偏僻地区的基层。汉代的交通比秦代进一步发展,传递公文文书的驿站网络形成了一定规模,从考古发现和文献记载都得到证明。1987年发现的敦煌悬泉置驿站,有官卒徒御三四十人,负责传递文书的传马40匹左右,可见传递公文文书和接待过往官差、使节任务的繁重。按规定,地方政府对皇帝的诏令应该向民间宣布。史书记载,“文帝时,山东(指崤山以东)吏布诏令,民虽老羸癃疾,莫不扶杖而往听之”。武帝时,国力强盛,开始进军西南夷地区,征发巴蜀地区人民修治道路,引起民众惊恐骚动,武帝特派司马相如为专使,赴巴蜀安抚百姓。司马相如到达巴蜀后,发了一道檄文说,通西南夷是让少数民族归顺朝廷的重要措施,先前派去的那些官吏,擅自以军法兴师动众,“惊惧子弟,忧患长老,郡又擅为转粟运输,皆非陛下之意也”(《汉书·司马相如传》),把责任推给先前负责此事的官吏。“已亲见近县,恐远所谿谷山泽之民不遍闻,檄到,亟下县道,咸喻陛下之意,毋忽!”(《汉书·司马相如传》)檄文中特别规定,文书到达以后,一定要发到县和道,道是少数民族地区的行政单位,要把皇帝的意思传达到底,让百姓都知道。可见,汉代,特别是武帝时期,中央政府的政令在各地传达的渠道比较畅通,也比较正规。当然,是否真正都执行了那是另一回事。

秦汉时期,已有制度化的朝会和廷议,一些重要的政策法令和决定,通常要通过有关的主管部门提出方案和意见,经皇帝批准后,才能生效和下达。每遇到重要政务,皇帝总要召集有关大臣进行讨论,集思广益,推动封建国家机器的正常运转。秦始皇虽刚戾自用,但在统一六国之后,召集大臣们议帝号,除了丞相、御史大夫和廷尉这些高级的大臣以外,还有博士、儒生也参加了讨论。汉代朝会议政更是经常,议政的内容也非常广泛,仅史书记载,就涉及立太子、宗庙祭祀、列侯封赏、减租救灾、修订法令、征伐用兵。武帝组织对匈奴进行大规模的军事反击,大臣意见不一致,也是经过和大臣们充分讨论后才决定下来。昭帝即位后,霍光辅政。始元六年(前81)召开盐铁官营会议,在朝的大臣以及郡国所举贤良文学都参加讨论盐铁是否官营,这是汉代政治和社会生活中的一件大事,说明汉代政权运作,确实有一套比较成熟的制度。

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