顶层设计（1）

21世纪是人口老龄化的世纪。在世界人口不断走向老龄化过程中，中国将呈现出速度比较快、达到的水平比较高和城乡、地域推进不平衡的特点。这给社会养老保障出了一道难题。破解之法在社会养老保险体制改革、符合老龄化发展规律具有中国特点的顶层设计上。

养老保障体系改革顶层设计，首先要厘清养老保障、保险、体系、体制、机制等概念，为改革和顶层设计提供内涵和外延比较清晰的“建筑材料”。其次要明确“主体”是养老社会保险体制改革，发挥主体具有的中心、主导、辐射功能；“两翼”是社会养老褔利和社会养老救助，这是对主体的补充，尤其对高龄、病、残等更为弱势的老年群体来说，是不可替代和不可或缺的。

养老社会保险体制改革的目标，是建立以个人缴费积累为主、企业（单位）缴费积累为辅、养老金个人账户余额同给付直接挂钩全国统一的积累补充型养老保险新体制。改革的关键，是突破城乡分割、城镇内部干部与职工分割的“双二元结构”体制，建立更加公平和可持续的养老保险制度。

要建立全国统一的积累补充型养老保险新体制，就要发挥政府的主导作用和市场在资源配置中的决定性作用。一要按照《决定》要求，实现城乡、城市内部“双二元结构”并轨改革，建立起一套完整的养老金管理和监督的体制机制。二要适度填补养老金个人账户空账，制订出一定时期内做实部分个人账户的方案，规定个人账户做实的比例、额度、资金来源、监管规则，提高养老基金抗风险能力。三要引进市场体制机制，包括养老金投融资、管理机制等，推进金融市场体制机制改革创新。

一 人口老龄化大趋势

探讨养老保障体系改革顶层设计，一个基本的前提，是要明了人口年龄结构变动的老龄化趋势。虽然中国人口老龄化与世界有着相近的趋势，但中国也有着某些鲜明的特点。

1 世界人口老龄化趋势

20世纪是人口暴涨的100年，全球人口由1900年的160亿，增长到2000年612亿，增长283倍，年平均增长135%，创造有史以来人口增长速度最快的100年。United Nations， World Population Prospects： The 2008 Revision， p48.不过由于经济、科技、文化、社会等的发展不平衡，发达国家和发展中国家差异很大。发展中国家人口增长方兴未艾，发达国家增长势能大为减弱，有的已经实现零增长或负增长。法国、瑞典等西欧和北欧地区率先呈现老年型年龄结构，到1950年发达国家60岁以上老年人口占比达到117%、65岁以上老年人口占比达到79%，表明发达国家在总体上已经进入老年型年龄结构的社会。而发展中国家分别达到64%、39%，属典型的年轻型年龄结构。2000年，发达国家60和65岁以上老年人口占比分别达到195%和144%，达到相当严重的程度；发展中国家却只有75%和50%，处在由年轻型向成年型转变和刚刚步入成年型阶段。将世界人口作为一个总体来考察，2000年60岁以上老年人口占比上升到99%，65岁以上老年人口占比上升到68%，基本上完成由成年型和向老年型的转变，但是尚未正式跨入老年型。通观20世纪的100年，人口暴涨是最主要的特点。

进入21世纪以后，以人口老龄化为主导的年龄结构变动突出。考察老龄化水平，主要有60岁或65岁以上老年人口所占比例、总体人口年龄中位数（平均年龄）、老年与少年人口之比等项指标。一般采用老年人口占比较多，因为该指标比较直观和简明。根据联合国的预测，2000年与2025年、2050年比较，世界65岁以上老年人口所占比例可由6 8%上升到10 4%、16 2%；年龄中位数可由26 6岁上升到32 8岁、38 8岁。分开来看，发达国家65岁以上老年人口占比可由14 4%上升到20 8%、26 2%；年龄中位数可由37 3岁上升到43 0岁、45 6岁。发展中国家65岁以上老年人口占比可由5 0%上升到8 4%、14 6%；年龄中位数可由24 1岁上升到30 8岁、37 2岁。