2002 年，救灾救济司与财政部的社会保障司通过多次研究，达成较为一致的意见，救灾制度开始实行两个方面的改革：一是建立应急救助的拨款制度，即按照转移人口的多少来确定标准，由中央财政下拨经费给地方，为应急时期地方政府采购救灾物资以及其他应急救援事项使用；另一个是提高农村住房因灾倒塌恢复重建的中央财政补贴标准，从原来的每间65 元提高到300 元。有趣的是，这两个方面的改革也是民政部、财政部博弈的一个结果。
因为，财政部为了统一全国财务的管理，决定实现所有的财政拨款都要使用财政部的统一文号，但是，只有救灾款的下拨是民政部和财政部的联合文号，并且民政部排在前面，这意味着，民政部在救灾款的拨付方面有着最终的决定权。财政部希望将这样的文号规则改变过来，我们提出了一定的条件，就是要建立应急救助款的项目，并且要提高救灾的补贴标准。如果说，提高救灾标准只是一个资金的多少问题，那么，建立应急时期的救助拨款项目，则是中国几千年救灾历史上一次根本性的创新，并且也为中国应急救助制度的现代化提供了一个最为重要的基础。
2003 年，我国遭遇“非典”事件，全国捐赠款物达40 亿元，当时人们都尽量不外出，大街上人很少，机关原则上不上班，北京几乎有了空城的感觉。由于救灾救济司负责捐赠事务的办理，我自然也是少有的值班人员之一。
在值班的过程中，我又一次深切地感受到应急救助体系建设的紧迫性。那时，我与同事们讨论了一个问题，那就是：为什么划分灾害等级，实行中央和地方各级政府分级管理的政策落实不了？一些同事当然也提到了“上有政策、下有对策”的问题，认为救灾救济司不可能改变这种局面。我问道：全世界有没有这种按照灾害等级实施灾害管理的办法？
于是大家共同查找资料，结果使大家非常扫兴，因为全世界还没有一个国家实行这样的制度，即使发达国家也是一样。于是，我又问：为什么发达国家都没有办法实行的制度一定要强制在中国实行？看来我们的制度设计出了问题，不是“下面”要对付我们，实际上是我们的政策脱离了中国和世界的实际，“下面”当然没有办法实行。困扰我多年的问题似乎也有了一个十分不同的结论，我想起了一句话：对牛弹琴，其实也是对弹琴者的讥笑，不能说人家不理解就埋怨别人水平低，就没有看一下自己的语言、政策和措施是不是合乎实际！结果，我们进行了自然灾害管理的根本性制度创新，决定建立中国特色的灾害三级响应制度，即对救灾救济司的救灾响应划分等级，而不是为地方划分等级。
