1873年1月14日，朱其昂等新议《招商局条规》经李鸿章批准施行，官办“轮船招商公局”正式宣告成立，主要任务是运漕粮。只运输漕粮，不揽载客货，起不到与洋商争利的作用，加上民间商人畏惧利益受损，不愿意投资这种纯官办的企业，因此这个轮船招商局在半年左右的时间里便亏损白银4.2万两，朱其昂不得不辞去总办的职务。大家纷纷要求改变“公局”的官办局面，李鸿章自然而然地想到了当初主张商本商办的盛宣怀。
争当总办未果
李鸿章回过头来再找盛宣怀，盛宣怀也不摆架子，接受了李鸿章“饬议章程”之命，再次细细谋划，提出了《轮船招商章程》，以强调商办的重要性。他这次所拟章程条目有：委任宜专、商本宜充、公司宜立、轮船宜先后分领、租价宜酬定、海运宜分与装运六款，并提出应仿照外国洋商的样子，招集商股白银50万两，100两为一股，认票不认人，“以收银日为始，按年一分支息，一年一小结，总账公阅，三年一大结，盈余公派”。这具有资本主义公司办企业的宗旨。对于来自官场上的骚扰，他也早有预见：“官场来往搭货搭客，亦照例收取水脚。”不得以官势损害公司利益，以使投资者安心勿虑。
为使新生的招商局站稳脚跟，盛宣怀在章程里明确要求官方保证每年有40万石的漕粮交轮船局装运。另外，他对轮船吃水深浅、装货分量、耗煤多寡和制造商运轮船等方面均有考虑，以期达到减轻成本、增加利润的目的。可见他已经做过深入的调查研究。这六条纲领是轮船招商局章程最早的雏形，始终贯穿着“筹国计必先顾商情”的精神。
由于之前轮船招商局亏损严重，使李鸿章深虑“资金过少，恐致决裂”，道员孙士达建议罗致财力雄厚的闽粤商人入局，于是李鸿章便把上海怡和洋行的买办唐廷枢给挖了过来。1873年6月，李鸿章任命唐廷枢为招商局总办，又任命宝顺洋行的买办徐润和盛宣怀、朱其昂、朱其诏兄弟担任会办。因为在官方只能拿出白银20万两的情况下，要创办这样耗资巨大的企业，最关键的还是集资。盛宣怀初涉洋务，在集资上难有号召力。而唐廷枢、徐润、朱其昂等已有多年的洋行和商场经验，在商人中号召力极大，他们本人还能带大笔投资进来。权衡下来，李鸿章只能再委屈一下盛宣怀。
筹办轮船局之初，盛宣怀就有意当总办。朱其昂办局失利后，自己的商办章程又重新被采用，盛宣怀管理轮船局的愿望又再度燃起。但此时他的对手已经变成了上海滩的大人物，买办出身的粤商领袖唐廷枢。
