一条灰色的官场“食物链”/张之洞裁革的广东州县的规费负担/陋规的最后承担者/为什么有的官员怕进京？/8 000个和尚盯着19碗稀粥/官职降价七折八扣大拍卖/“户部员外补缺一千年”/“部费”种种/“投金暮夜，亦有等差”/清朝亡于方家园
光绪十五年的官场，表面看来似乎波澜不惊。
翻检《光绪东华录》，这一年和以往一样，每月记载一两桩案件，全年也就是二三十件。其中有两个道员被斥革，一个亏短商款，一个亏欠盐课。武官里也有两名参将革职，一个与提督不和、动用营勇为自己做私房，一个挪移款项。当时比较大的案件要算二品顶戴的前出使日本大臣徐承祖，奉命在日本购铜，浮冒铜价，浮开运费，仅铜价一项贪污银三万余两，被革职查封家产，交曾国荃严办。离奇而富于戏剧性的是正白旗满洲都统的印信被盗；吴江县的盐枭竟掳去了缉私的巡船，这真是老鼠捉了猫。还有御史余联沅上奏请皇上命令部院大臣们要上衙门去办公，因为有的几个月也不去一次。
年轻的皇帝亲政不到一年就已经感到了吏治问题的严重。十月二十日发了一道上谕，责备各省的藩台和臬台，除了谢恩和报告到任、卸任外，没有人陈奏事件，要求他们对督抚进行监督。十一月十四日、十五日又连续发出两道上谕，要求各级地方官减轻百姓的负担、精简机构，节省财政开支。
光绪每天看的奏折，大多是一些官样文章，这几道谕旨里所列举的也只是一些表面现象，实际情况更不知要严重多少倍。这些旨意，口口声声要严查，要限期办理，发下去也只是一纸空文。像减轻老百姓的负担、精简机构，都涉及很多人的既得利益，哪里是发一个文件下面便会认真办理？
光绪十五年，年轻的光绪皇帝亲理政务，接受的一项重要的历史遗产，是一个数量恶性膨胀、来源复杂、素质降低、竞争激烈、陋规公行、从上到下贪腐之风无处不在的官僚集团。
在中国历代的各个王朝中，清朝对官员最吝啬刻薄，法定收入的菲薄史无前例。薛福成曾经感叹，清代京官俸禄“不逮汉唐十分之一”。按照《大清会典事例》，京官中官居一品的大学士每年的俸银才180两、另加禄米180斛；金榜题名，好容易成了七品的编修，每年俸银却只有45两，禄米45斛；外官贵为总督，年薪120两，说是供个人家庭消费；加上各种公费，包括蔬菜烛炭180两、心红纸张288两、案衣修宅什物60两，总共648两；基层的知县，年薪只有36两，各种公费包括心红纸张30两、案衣修宅什物20两、迎送上司伞扇10两，总共96两。后来州县修宅什物这一项的20两取消了，实际只有76两，平均每月仅仅6两多一点。当知县的既要养家糊口，又要撑起一个县衙门办公，还得聘请几位刑名、钱谷、书启师爷，更不要说给上司们送三节两寿等等规礼了。这6两银子买酒不醉，打醋不酸，他顾哪一项都不够，不打歪主意就得喝西北风。
雍正做了皇帝以后，为了解决普遍存在的挪用亏空库银、盘剥百姓、滥征耗羡等等问题，来了个“耗羡归公”，把借口弥补储运中的损耗而加征的耗羡，统统收归国家财政，另给地方官员发“养廉银”。根据地区情况各级标准有所不同，以直隶为例，总督每年为15 000两，知县也有600至1 200两。总督增加了二十多倍，知县也增加了六七倍到十多倍，提高了外官的合法收入。这笔银子叫养廉，意思很清楚，该给的都给了，就不准再打歪主意，规规矩矩地做官吧。对京官则实行“双俸制”，发原官俸的两倍。虽然如此，地方州县仍然入不敷出；而京官更为菲薄，清代许多人宁愿到地方任职，也不愿留在京城。
翎顶补服的辉煌掩饰不了生活的困窘。嘉庆十九年，官居翰林院编修的林则徐在给朋友的信中透露,“现就一教书馆地”，还得兼做家庭教师来贴补家用。朱珪在嘉庆年间官拜大学士，是一品的大员，大年除夕有人去看他，问年办得如何，他诙谐地举起胸前的荷包：“可怜此中空空，押岁钱尚无一文也。”身死之日，“卧处仅一布被布褥，其别舍则残书数箧而已，见者莫不悲感”。
自太平军造反以来，雪上加霜。军费开销太大，财政要开源节流。开源要卖官，节流便扣官员的俸廉。太平军消灭了，又不断地向外国赔款，旧债未了又添新债，扣减官员的养廉银子便成了财政节流的一项基本政策。咸丰三年起各省文官从一品到七品养廉暂给六成，武官三品以上给八成。咸丰六年，皇上开恩，给各省文官一二品加到七成，三四品加到八成，五品以下、七品的正印官、武官三品以上发九成。一直到光绪十二年，朝廷才给王公、京官们发全额，但外省仍然照扣不误。
明扣已经受不了，实际上还有暗减。养廉不给你现银，折算成票钞或大钱。官方换算的标准永远比民间要高，遇上物价上涨更是大幅度贬值，实质上是变相扣减俸廉。折支之外，又有强制性的捐摊，又称扣廉、捐廉，由于出现了预算外的军需、河工等支出，由于有些必不可少的开支而财政又无法报销，便也从官员的养廉中扣除。此外，朝廷还奖励官员们“自愿”捐出养廉银子。经过种种名目的七折八扣，真正能落到官员手中的养廉银子就微乎其微了。据四川总督骆秉章同治元年二月向皇帝报告，一个知县照章应领的600两养廉，经过扣减一成、再按银三钞七折扣，再加上许多我们看不懂的名目，这扣三成，那扣二成，最后实支只有40两5钱，还不到原来的7％。
养廉的银子不能养廉。光绪元年，盛京将军崇实认为：“奉省贿赂公行，已非一日，原情而论，出于贪黩者犹少，迫于贫困者实多。”无独有偶，三十二年后，居于同一职位的赵尔巽也同样认为：“奉省吏治之坏，由来已久，……实因原定廉俸过于菲薄。”同治二年，河南学政景其濬说得更为痛切激愤：
……于是各官无廉可领，甚至廉不敷扣。……道府以上计无所出，季规、节寿规、哨费、秋审费，种种名目，无一不取诸州县。州县计无所出，钱漕浮收之外，差徭繁琐，无一不取诸百姓……各官除俸廉外概属赃私，今俸已罚矣，廉已扣矣，使其不能办公，不能自存活，而犹奖其捐输，是勒令君子为小人也。
“各官除俸廉外概属赃私”，这当然是大实话；“是勒令君子为小人也”，翻译过来，就是逼着官员去贪污。在这里，他还勾勒出了一条官场的“食物链”：道府以上通过各种名目的陋规取之于州县，州县则通过浮收、差徭取之于百姓。真正维持着各地官场运转的并非虚有其名、毫无实际的官俸、养廉银子，而是这条灰色的“食物链”。
吏治不仅是一个道德作风、修身养性的问题，更是一个政治体制问题。体制出了问题，必然普遍地滋生群体性的腐败。
景其濬一语道破了官场公开的秘密：府道以上无一不通过陋规取之于州县。陋规发展至晚清，已经达到极峰。从中央部院、各省督抚至道府州县无处不在，润滑着这个体制非正常地运转，又腐蚀着这个体制，最后促成其彻底崩溃。
光绪十五年十月，张之洞在离开广东的前夕，曾经上了一道奏折：《裁革州县规费各项加给公费津贴》，从这里我们可以看到广东的部分实际情况。
所谓规费，也就是陋规。五花八门，种类繁多，各地不尽一致，无非是国家税收之外的乱收费、乱摊派，或是以送礼为名的变相贿赂。它长期在官场上普遍通行，取得了公开的半合法的地位，实质上是各级官员及吏役依仗权势巧立名目自上而下层层进行勒索盘剥。张之洞在当初任山西巡抚时，就曾经将全省的陋规和各部门摊派的捐费全部取消，改为按工作需要发给一定数量的办公费；光绪十年到广东后，在这个问题上，他没有像在山西那样大刀阔斧地一步全省到位，而是先从自己的衙门做起，“所有馈遗杂费，于到任日即已一律禁绝”，力惩贪风，习为俭约，以期转变风气。在光绪十三年为琼州府筹足公费，将陋规一律裁禁，也就是先抓了一个试点。十四年秋冬，他再次兼任巡抚后，事权集中于一手，命藩司花了几个月的时间将“公私各款逐一详查”，摸清了底细，然后采取了六条措施：革规礼，裁捐摊，省办差浮费，少派例差，筹发道府公费，津贴贫困州县。
张之洞查出来的规礼主要有十四种：如节寿、到任礼、季规、月费、油米柴炭、客案修金、盘查仓库费、秋审费、到任水礼、过山礼、乾修、修署、门包等，一律禁革。所谓捐摊，“乃本省需用而不能开销者，于是派之于府厅州县，此百余年各省相沿之痼习，大缺在二千金内外，小缺亦在二百金内外”，其中藩司衙门有十二款：香蜡差费、高锡差费、小书工食、宪书三成、绥瑶厅、练勇经费、瑶目口粮、饷差盘费、清查无着拟款、报资、塘兵饷、不敷火药价、草乌船经费；臬司衙门有三款：驿传房纸札饭食、传供饭食、司监加增药饵。摊派的这些银两，其实只有一小部分用于办公，大部分成为了有关人员的额外收入。张之洞也都全部裁免，其中有些必要的开支每年大约二万余两，由司局另外筹措。再是学政每年下去举行考试摊派的经费裁减三成，而最贫困的镇平、平远、感恩、昌化四县需要适当加以津贴。总账算下来，“计抵摊、公费、差事、津贴四项，通年共需银七万七千余两”。张之洞的办法是“于诚信、敬忠两堂商人捐款项下动支”。
张之洞算了几个月的账，算得很细，到底广东这些规礼、摊捐搜刮了多少银子，他没有说，想必是不便说，也许是说不清楚。我们只能从笔记里寻找一些蛛丝马迹。还是以广东为例，单说这“到任礼”就大得吓人。《南亭日记》里说：
广东向有恶习，凡新任督抚到粤，则太平关馈银十万两，海关、运司各馈五万。督抚署任到粤，则太平关馈银五万，海关、运司各馈二万五。此非私囊之贿赂，盖习惯成自然，不啻可销公款矣。
像张之洞光绪十年到广东，四月里是署任，七月里便实授，如果他收“到任礼”，仅此一项先后便有三十万两银子送到手！
陋规中最常见、最普遍的是节寿，即三节两寿的贺礼。依然是广东的情况，光绪四年七月黄体芳在奏折里算了账：
自将军至道府，应送规礼七份，以每年节寿合计，应送规礼三十五份。每项一份，如金、玉、珠宝、绸缎、钟表之类价值七八千金。门包约数百金。虽厚薄不一，大概以尊卑为等级，而暗昧之苞苴尚不在此数。
此番话，前半是从送礼人州县官来说的，从广东将军、两广总督、广东巡抚、藩台、臬台到本道、本府的顶头上司，至少有七个对象要送规礼，每人三节两寿要送五次，合起来一年仅节寿这一项就要送出礼金三十五份。后半是从收受者来说的，一次就可以收到七八千两，一年下来，相当可观。而且这还只是大面上明摆着的，暗地里的贿赂还不在内。
这些陋规成了地方各级官僚固定的灰色收入，其数量大大地超过了正常的年俸和养廉银。长期沿袭形成了官僚集团的既得利益，要想改变就很艰难。张之洞并不是向规费挑战的第一人，在他的前面，胡林翼抚湖北、曾国藩督两江、沈葆桢抚江西、左宗棠督闽浙、阎敬铭抚山东，都曾经有过同样性质的举措，但都逃脱不了人亡政息的命运。张之洞在广东对此慎重从事，不是没有原因的；他在奏折最后虽然也说“通饬各属永远遵守”，心里未尝不明白，一旦人走茶凉，遵守不遵守就难说了；再说那海关二十万两的到任礼，他可以不收，后任的李瀚章收不收也很难说了。
陋规的最后承担者和最大的受害者，必然是庶民百姓。于是在征收钱粮时便永远地、普遍地、重复着冯桂芬笔下的一幕：
由来开仓，多派壮丁守护大斛，此古之道也。今则斛不必甚大，公然唱筹计数，七折又八扣(斛自五斗四升起，约六斗止，两次七折八扣，即一石变为三四五斗)，而淋尖、踢斛、捉猪(仓役格外任取米数囊入仓，乡民拒之，声如猪，故曰捉猪)、样盘米、贴米(排除米色、不出私费，即讲贴米)等犹在其外。又有水脚费、验米费、灰印费、筛扇费、廒门费，合计约值米一二斗。总须二石五六斗当一石。道光初元，御史王家相疏云：官以其私征米一石当正供七斗，民不堪命。不知三十年间何以遽增至此。
正供七斗，浮收三斗，额外浮收的比例为42%；正供一石，浮收一石五六，则浮收的比例上升至150%~160%。而在此前，嘉庆初年的洪亮吉便说过：
钱粮漕米，前数年尚不过加倍，近则加倍不止。督、抚、藩、臬以及所属之道、府，无不明知故纵，否则门包、站规、节礼、生日礼、帮费无所出也。
无所出的不止是督、抚、藩、臬、道、府的门包、节礼，还有京官们眼巴巴等着的炭敬、别敬。我们在前面所说的灰色“食物链”还在延伸，督、抚、藩、臬、道、府还要供养京官们。
光绪十五年十一月十六日，有一个官员要求暂缓进京陛见遭到上谕的批驳。
江西巡抚德馨上奏说，该省南赣镇总兵姚广武，三年任满，请求等候防务不忙的时候再来京叩见皇上。上面一查，这位姚总兵三年前上任的时候，也是请两江总督曾国荃上奏，没有来北京。现在冬天哪有什么紧急防务啊，明明是个借口。皇上很不高兴，下令：“着不准行。姚广武即着来京陛见。”
上北京去见皇帝，这是很荣耀的事情嘛！怎么有人不愿意去，一再地逃避呢？此无他，大概是花不起或不愿意花那份银子。不光是在吏部要交一笔不小的引见费，出京时的“别敬”更是一大笔非同小可的开支。
道光二十一年八月，翰林院检讨曾国藩在家信中说：
男目下光景渐窘，恰有俸银接续，冬下又望外官例寄炭资，今年尚可勉强支持。
这里说的炭资，即是“炭敬”。拮据窘困的晚清京官，是把外官的孝敬计算为比较固定的灰色收入的。同治七年，曾国藩由两江总督调任直隶总督，当年腊月进京，次年正月二十出京上任。他的日记中写得明白，十四、十五、十六连续三夜“核别敬单”，十九日早饭后“核别敬三纸”，二十日动身之前，还要“核别敬各单”。这位理学家，已是侯爵、大学士、直隶总督而位极人臣，对待“别敬”依然如此再三再四斟酌，唯恐稍有差池。
外官出京有别敬，冬有炭敬，夏有冰敬，还有什么岁金、节敬、程仪、贽礼、赆仪、赙仪、贺礼等，名目繁多，各有不同的时机、不同的对象范围。大体上是首先要看对方的权势，同时要看彼此的交情。冰敬要在夏至之前，炭敬要在冬至后不久，派人送上请安信和银两。银两数量不能不说，但又不宜直说，要说得风雅，如果是附上梅花诗十韵、八韵，便是十两、八两；“毛诗一部”，便是三百两。有位贝勒爷闹过一次笑话，收到一个附上“千佛名经”的信封，不知道是什么意思，打开一看，只见是一千两的银票。
其中较为普遍的是升官、调动、引见后告别出京的别敬。从军机处到六部九卿，从亲戚、朋友、世交到老师、同年、同乡，方方面面都不能疏忽，涉及的对象广泛而负担沉重。《道咸宦海见闻录》的作者张集馨是过来人，对此体会很深：
京官俸入甚微，专以咀嚼外官为事，每遇督抚司道进京，邀请宴会，迄无虚日。濒行时，分其厚薄各家留别。预者力量已竭，受者冀望未餍，即十分周到，亦总有恶言。甚而漠不相识，绝不相关者，或具帖邀请，或上书乞帮，怒其无因，闵其无赖，未尝不小加点染。是以外官以进京为畏途，而京官总以外官为封殖。
别敬、炭敬，其名曰敬，其实敬意有限得很。“专以咀嚼外官为事”，话语里便充满着抱怨、嫌厌、鄙夷和无奈。清贫能磨砺清操，也能消蚀清操，长年奔逐，乞人施舍，有的京官便穷得卑微而猥琐。
张集馨曾经记下了他在道光二十九年出任四川按察使时送别敬的具体情况：
别敬军机大臣，每处四百金，赛鹤汀(按：赛尚阿)不收；上下两班章京，每位十六金，如有交情、或通信办折者，一百、八十金不等；六部尚书、总宪百金，侍郎、大九卿五十金，以次递减；同乡、同年以及年家世好，概行应酬，共用别敬一万五千余两。
而每调动一次，进一次京，都必须如此应酬一番，张集馨还有一笔总账：
陕西粮道出京留别共费一万七千余金，四川臬司出京留别一万三四千金，贵州藩司出京留别一万一千余金，调任河南藩司出京一万二三千金，而年节应酬以及红白事礼，尚不在其内，应酬不可谓不厚矣。
花费得最多的是任陕西粮道，因为这是公认的肥缺；贵州藩司的品级虽高于粮道、臬司，但那里地瘠民贫，应酬也就可以少花一点。原来这“敬意”数量的控制，一方面要和对方的权势成正比，另一方面也要和他可搜刮的资源成正比。
姚广武官居总兵，是正二品的大员，江西南赣还不算十分贫瘠，进一趟京，不花一万，只怕也要花个八九千。如果他觉得自己没有过硬的靠山，再也上不去了，何必去见什么皇上，留着这笔银子养老，岂不更实惠？
上述历史弊端发展至晚清，已经是积重难返，无法消解。偏偏在镇压太平军的过程中又在官僚体制内种下了两个恶果，一个是保举，一个是捐纳。太平军虽然被镇压下去了，这两个肿瘤却继续蔓延、恶性膨胀。
保举，又称荐举，在清前期只是偶一为之，影响很小，而且在雍正朝举荐不当还要严惩。晚清保举大肆泛滥，是奖励镇压太平军带来的。《清史稿·选举志》说：
时军事方殷，迭饬疆吏及各路统兵大臣奏举将才。林翼举左宗棠予四品京堂襄办国藩军务，沈葆桢、刘蓉、张运兰命国藩、林翼调遣，他如塔齐布、罗泽南、李续宾、李续宜、彭玉麟、杨岳斌等俱以末弁或诸生拔自戎行，声绩灿然。
光绪十五年时，全国八个总督中，就有直隶李鸿章、两江曾国荃、两广李瀚章、甘陕杨昌濬四位总督出自湘军集团。其中，李瀚章原是拔贡，曾国荃原是优贡，杨昌濬是诸生从军；李鸿章虽是进士出身，但他出任江苏巡抚这关键的一步，也是以幕僚的身份而得到曾国藩的保举。湘淮集团中，先后曾任总督或巡抚的如左宗棠、刘长佑、刘坤一、张树声、李兴锐、潘鼎新、刘铭传、杨岳斌、刘蓉、刘瑞芬、蒋益澧等，没有一个是进士出身，只有左、潘两人曾是举人，其他都是拔贡、廪生或诸生从军。这些人因军功而被保举，占据要津后又利用职权大批保举部下、亲信。军队打到哪里，官就做到哪里。湘军初期，军功保案按3％控制，咸丰六年攻下武昌汉口后，提高到20％，以后成为常例。同治元年一度降为12％。数十万大军转战十余年之久，保举不断增加，据曾国藩说，统计各省军营，武官保至三品以上的不下数万人。
清朝绿营的编制，三品以上的武官共计不过646员，其中从一品的提督19员，正二品的总兵56员，从二品的副将108员，正三品的参将152员，从三品的游击310员。提督的编制全国只有19个，而在战后以军功记名的提督已达8 000人之多。8 000名和尚盯着19碗稀粥，怎么分配也满足不了。据说曾国藩任两江总督时，有一次在南京大街上遇到一个人挑着裁缝担子，扁担上挂着红领花翎，沿街叫卖，故意出洋相。曾国藩把他叫来询问，原来此人是因军功保举到候补提督的，只得劝说了几句，花了一百两银子把他的红顶花翎买下来。
保举的名目，后来也日见繁多。除军功以外，河工、漕运、边防有保，太后万寿、皇帝大婚等庆典有保，编书修志也有保。洋务兴起后，各种厂局、各类学堂、筹办开矿、电报、铁路也有保，名目越来越多，几乎无所不保。徐承祖出使日本期间为朝廷采购铜，一次保举出力人员便达15人之多，光绪十四年年底因为购铜贪污案发，保案才撤销。光绪、宣统期间任过吏部主事、监察御史的胡思敬在《国闻备乘》中说到“保案之滥”，“一岁保数十百案，一案保数十百员。刁绅、劣幕、纨袴皆窜名其中，谓之案保”。有一次，数十名匪徒从广西流窜到贵州，抢掠了丙妹四寨，省里发兵去，匪徒的影子也没有看到，却虚报战功，开列了一百多人，“藩司邵积诚、袁开第，臬司全楙绩、贵阳知府严隽熙各援其子弟幕宾得官”。后来胡思敬询问普定县令邹炳文，得到的回答是：“外省保案莫不如是，非独丙妹也。”
科举考试要经过十年寒窗、层层筛选；捐纳要大把大把地花费银子；而保举只凭主官个人的意旨，一纸奏折，便可以升官发财。既无客观标准，更难讨得公道，往往使善于钻营奉承的宵小之辈得逞，更有不少是用巨额贿赂换来保举的。光绪九年，清流四谏之一的张佩纶尖锐地抨击道：
夫从军以摧锋敢死为上，而叙劳乃属文员；治水以负薪掮竹为功，而请奖不必工次。甚或一案累百人，少亦数十人，连名比牒，作福市恩，此何异于斜封墨敕哉。
又说：
凡保案中任劳者十之二三，徇情者十之七八，亦纠之不胜纠矣。若不亟挽其流，下吏生事以邀功，大臣植私以滥举，将若之何！
直接指出保举的百分之七八十是用来开后门、结党营私的。胡思敬甚至说：
近世保举之弊，十倍于捐纳，百倍于科举。
捐纳，又称捐输、捐班。说白了，就是朝廷订出牌价，公开卖官。顺治初年，可以“纳粟入监”，用粮食或银子换个监生，但不能直接买得官职。后来被革职处分的官员通过付银子可以官复原位。康熙十三年，为了平定吴三桂的叛乱，实行捐纳以弥补军费。三年内收获了银子二百余万两，卖出了知县的乌纱帽五百多顶。后来三藩是平定了，捐纳这个毒品却戒不下来，哪里要打仗、黄河决了口、什么地方要救灾，都要开捐例卖官，捐纳成了大清帝国临时补充财政收入的一个法宝。限定京官可以捐到郎中，外官可以捐到道员，武官可以捐到参将。
镇压太平军作战，把老底子都耗光了，咸丰三年国库存银降到历史最低点，总计22万两，还不够包围南京的十万大军发一个月的军饷。清政府又祭起了捐纳这个捞银子的法宝，贱价拍卖官爵。按照道光六年订的牌价，捐一个郎中7 680两，一个道员13 120两，一个知县3 700两。到了咸丰四年，郎中只卖4 147两，道员只卖7 085两，知县只卖1 998两，差不多便宜了一半。而且权力下放、简化手续、巧立名目、以广招徕。除了中央的吏部、户部外，各省乃至军营的粮台都可以进行交易，而且地方上的价格往往还可以更加优惠；户部预先把盖好了大印的空白“部照”发给下面，随时都可以填发；在名目上，除了捐实官，还可以捐虚衔、捐封典、捐出身、捐加级记录，甚至捐“加免”，即付“加快费”，免去各种手续，保证直通车一步到位。总之，只要舍得花银子，什么都可以办到。
直到光绪年间，为了鼓励人们踊跃买官，仍然沿用了这种减成兑收大拍卖的政策。光绪十年因为中法战起，开设海防捐例，按道光时的牌价打八折，结果销售的业绩不理想；光绪十三年因黄河郑州段决口，开设郑工捐例，便进一步降价，降至道光时的六折；光绪十五年海军衙门要求为筹集海防经费再开海防新捐，又进一步打折，降到四品以上打对折，五品以下只收四成。如此贱价大甩卖，财政没有收到多少银子，倒是卖掉了朝廷的最后一抹虚假的神圣光环，卖掉了官僚集团不能没有的尊严和廉耻，只卖得吏治腐败到无可救药。
最高统治者不是不知道捐纳的危害性。据张集馨在《道咸宦海闻见录》中回忆，道光皇帝在十六年、二十九年两次召见他时都说道：“捐班我总不放心，彼等将本求利，其心可知。”“我最不放心者是捐班，他们素不读书，将本求利，廉之一字，诚有难言。”“将本求利”四字，道破了实质、切中了要害。道光话虽如此说，明明知道是毒药，但仍然继续坚持把它喝下去。光绪元年，皇太后召见丁日昌，说起四川“每正款一两，百姓要完至十数两”，丁日昌奏道：
现在吏治之所以难整顿者，由于官多缺少。官所以多，由于捐输太滥，现在捐饷局每年只收银二三十万两。外省捐输名为二三百万，折实不过数十万两。放出此等坏官，侵吞钱粮，贻害地方，国家每年何止吃数百万两之亏。务求皇太后毅然独断，停止实职捐输，不要与户部商议，以免阻挠。
户部是把捐纳当作财源的。极力反对捐纳的冯桂芬说得好：
捐途多而吏治益坏，吏治坏而世变益亟，世变亟而度支益蹙，度支蹙而捐途益多，是以乱召乱之道。
如此破坏政治秩序而造成社会秩序、经济秩序的破坏，恶性循环，形成了一个怪圈，清王朝早已不能自拔了。
保举也好，捐班也好，只是取得了一个任某一级官员的资格，真正要得到一个实缺，即具体的职位，走马上任，还有一个艰苦而漫长的排队等候的过程，这便是候补。
俗话说，一个萝卜一个坑。保举和捐纳在总量上都是没有限制的，而官员的编制却不能没有限制，每年因为病、死、退休、丁忧、革职开缺后空出来的编制也是有限的。粥固定只有那么多，等着要喝粥的和尚却漫无止境地增加，一年年积累下来，数量越来越庞大，矛盾越来越突出。同治年间，王凯泰说：
近年军功捐纳两途入官者众，闻部寺各署额外司员少则数十人，多则数百人，衙门以内，司署为之拥挤，内城以外，租宅为之昂贵。
京城里官员的急骤增加，以致把房租的价格都抬高了。到了光绪三十二年八月二十四日，《申报》爆出了一个惊人的消息，《官册最近之调查》报道：
吏部近日派各司纪录已经注册候补候选人员之衔名，共计二十五万七千四百余员，其未经注册者尚不在内。
晚清时全国官员的总编制大约是四万人，也就是说，候补人员的总数竟达到了全国总编制的六倍多。假设候补人员不再增加，每年安排一万人，也需要26年才能安排完。按照当时的平均寿命，26年差不多就是成人后的一辈子了。而在当时情况下，每年要空出一万人即四分之一的编制来也是不可能的。
实际上候补的文官，多是州县到道员这一阶层的，品级越低，人数越多。清末南京候补官员之多为全国之最，候补道有300余人，知府、直隶州有300余人，州县1 400余人，同知、州判、县丞等佐贰杂职2 000余人。而江苏全省的编制是道员7员，知府8员，直隶州3员，厅3员，县67员共计98员。每一个道员的交椅后面，平均有40多人在排队，要等到什么时候才能坐上这个位置呢？
队排得太长了，人人都想优先。这又为朝廷提供了生财之道。要优先吗？拿银子来！这就有了“捐花样”，即加捐优先的班次。最初只有知县可以捐“先用班”、“即用班”两个花样，从道光年间开始，花样加多，咸丰年间更是花样百出，先是开设“新班”，不久便有“新班尽先”，再不久又有“新班尽先前”。一种花样出来，捐的人多了，大家都想优先，结果是大家都不优先。失去了吸引力，便又推出一种新花样，永远是新出的花样比老的优先。到此新班已经不新了，因而又有超越各班的“尽遇缺先补”。接着又在交付饷票或现银上打主意，先后推出了“银捐新班尽先”、“银捐新班遇缺”和缴纳十足现银而压倒一切的“银捐新班遇缺先”。
清代各省官员的职位分为三类，一类是简放，即朝廷直接指派；一类是部选，即由六部挑选；一类是外补，由各省委派。虽然户部收了银子，一部分外官还得要交给各省的督抚们去分配安排。这又得找关系托人写信向地方当局推荐，找门路送银子运动、疏通。来的候补官儿太多了，督抚们应付不了，便纷纷要求上面停止分发。有的采取变通的办法，一碗粥分给几个人喝。一个知县的实缺出来了，并不派人去补缺而是轮流署理，一人署理一年；或者委派一个临时的差事。虽然如此，有的还是十几年得不到差委，几十年不能署一缺。曾国藩曾经报告朝廷，对大量候补的武官采取了借缺补官的办法，高官任低职，实行官职倒挂，这就出现了从一品的提督去任从六品的千总或正七品把总的怪现象；千总、把总这样最低级的职位竟然都被候补提督们占去了，三品以下的武官就更没有位置了。
外官补缺难，京官补缺更难。光绪二十五年张之洞给他的姐夫鹿传霖写信，说起他的长子张权分到了户部，
即日日驱车入署，伏案点稿，亦须十五六年方能补缺。……且每年须赔贴资费千余金，此数十年之费，拙力岂能供之？
一个清廉的总督竟然供不起一个候补的儿子。《越缦堂日记》的作者李慈铭，咸丰九年三十岁时捐了一个户部郎中，当时他的诗文就颇为著名了，但候补一候就是十二三年，毫无着落。同治末年他住在宣武门外的保安寺街，写了一副春联发牢骚：“保安寺街藏书三万卷，户部员外补缺一千年。”又候补了六七年，幸亏他在光绪六年考中了进士，本来可以当翰林，当时他已经年过半百了，要求归本班补用，这才得了一个户部江南司郎中的实缺。
丁日昌在担任江苏巡抚时说过这样一番话：
在省候补十数载，贫苦已极，一旦得一署事，又仅一年，于是前十数载需次之费，皆在此一年中补偿，后十数载需次之费，皆在此一年中储积。此时如委群羊于饿虎之口，虽有强弩毒矢在其后，亦必吞噬而有所不顾。故今日欲求吏治，非先止捐纳不能也。
儒学伦理一直是把百姓比喻为羊，而将亲民的州县官比喻为看羊的牧人，称之为牧民、牧令。晚清的官场体制却培养了一群群的饿虎去当牧人，老百姓还能活下去吗？朝廷还有希望吗？
光绪十五年，张之洞在革裁广东规费的同时，还曾向户部的陋规挑战，结果却摔了个大跟斗，让他记住了一辈子。
人们通常将“部费”也视为陋规，但它与节礼、炭敬之类有明显的区别。节礼、炭敬之类虽然是感情投资，但毕竟不是现买现卖的权钱交易；部费则是典型的敲诈索贿。各省与中央有审批权的部门打交道，要找户部、兵部、工部奏销军费，要请刑部审核秋审的案件，要请吏部批准保举、候补的名单，凡此种种，都得要送上一笔贿赂，统称为部费，供有关人员私分，否则事情就办不成。
干这种交易还有诀窍、有彼此默契的章程。据张集馨的《道咸宦海见闻录》记载，他在四川做按察使的时候，每年五六月份，刑部的书吏便分头四处收取部费，到省城找一位在刑部干过书吏的副职小官作中介，通过此人与按察司衙门接洽，一手交钱，一手交货。四川按察司付了六百两银子的部费，便可以买到一份刑部对该省上报案件审核意见的底稿，某案该实(同意执行)，某案该缓(缓期执行)，一一注明。照此上报，一路绿灯。如此双方皆大欢喜，一方收获银子，一方秋审顺利结案，收获了政绩。否则，纵然关系到案犯是否人头落地，还是要在鸡蛋里挑骨头，找几个案件，你定为实的部批为应缓，缓的批实，发回重审，反复盘诘，让你结案遥遥无期。
清政府为了集中财权，规定各级地方政府逐级造送收支清册，按年交户部分省审查汇总奏销。发现有不符合“部例”的，户部有权责令地方限期答复，甚至重新造册。合不合“部例”由户部的员司、书吏说了算，如此银子便似流水滚滚而来。部费交足了，假账、不合理的开支也可以通过；部费不交足，合理的开支也会受到刁难。至此，中央用以控制地方的奏销制度已经徒具形式，成了户部的生财之道。
最麻烦、最头痛的是军费报销。数额巨大，部费往往是狮子大张口，反复讨价还价。光绪十五年七月张之洞得知调任湖广，首先就考虑中法战争以来广东的2 500万两军费报销要做个了断。八月初七呈报了《军需善后各案请开单奏报免造细册折》，请求按同治三年至光绪八年的办法开单报销，并以不愿同流合污的强硬态度，公开揭露暗中交易的黑幕：
其实近来各省办理报销,闻不免于正款之外提存另款巨数，暗给书吏。臣愚不知此项另款，从何而出。粤省财用如此艰难，岂能办此。即使有款可筹，以实用实销之款，因恐书吏作奸而为此请托之举，实非臣之所敢出也。
据说，按照户部的潜规则，报销100万两，要交4万两的回扣，2 500万两军费的回扣就是100万两，而张之洞只肯按每两一厘的比例另交2.5万两饭银以资办公。这封奏折送上去，简直是捅了马蜂窝。光绪批给户部，户部在复奏时大唱高调，说什么“何难详细造报”，“丝毫皆关帑项”，指责他“只图简便，不顾定章，任意陈请”，还采取狡赖的伎俩，要张之洞把勒索的书吏指出来，以便严办。十月二十二日光绪按照户部的复奏发了一道上谕，申斥张之洞“冀免造册，殊属非是”，“所请开单奏报之处，着不准行”。后来还是醇亲王出面给户部尚书翁同龢、军机大臣孙毓汶打招呼，把每100万两的回扣降到2万才了结此事。且不说这桩公案涉及中央与地方的财权上收与下放之争，仅就部费而言，从皇帝、军机处到户部，都是公然地包庇怂恿。
现代有人说别敬是礼仪与贿赂的合一。张集馨处在的道咸时期，别敬送军机大臣每人四百金，同一职位者一视同仁。《国闻备乘》的记载与此相似，光绪初年督抚进京，应酬军机大臣，每人不过三四百两，有的不接受；接受的回送貂袍一件、鹿茸两支，多少还残留一点礼尚往来的人情余味。光绪中期，世风更加浇薄，即使同是军机大臣，也要精细地衡量其被宠信的深浅、评估其实际影响力的大小，盘算其利用价值的高低，严格区分为不同的等级，毫不留情地拉开了投入的差距。
光绪十六年九月，张之洞的门生、著名的诗人樊增祥进京办事，给张之洞写了一封密信，汇报京城的景象：
……都门近事，江河日下，枢府唯以观剧为乐，酒醴笙簧,月必数数相会。南城士大夫，借一题目，即音尊召客，自枢王以下，相率赴饮。长夜将半，则趁筵次入朝。贿赂公行，不知纪极。投金暮夜，亦有等差。近有一人引见到京，馈大圣六百(大圣见面不道谢)，相王半之(道谢不见面)，洨长二百(见面道谢)，北池一百(见面再三道谢)，其腰系战裙者，则了不过问矣，时人以为得法。然近来政府仍推相王为政，大圣则左右襄赞之，其余唯诺而已。高阳与北池缔姻，居然演剧三日，习俗移人，贤者不免，仍今信之。
信中大圣指孙毓汶，相王即军机处里的王爷指礼亲王世铎，洨长借《说文解字》的作者许慎曾任洨县长指许姓者，即许庚身。北池指张之万，时住北池子。腰系战裙指满人额勒和布，时人说笑，以此作下联对额的姓氏。有一篇专论清代官场陋规的长篇论文，在引用这封信时说：“首席军机孙毓汶所得竟比排在末位的‘卷帘军机’张之万高出六倍”，“首席军机位尊势隆，故所得馈赠最厚，但却态度骄亢，……等而次之，则因军机席次排列顺序不同，所得逐减……却反而礼数加隆”。此段文字着眼于席次却是想当然耳。据《清史稿·军机大臣年表》和《清季重要职官年表》，当时军机大臣的排列顺序与论文作者所说完全相反：领班的王大臣，即首席军机，当然是礼亲王世铎。以下依次是：额勒和布、张之万、许庚身、孙毓汶。顺序的排列当与各人的官职、资历有关，当时额氏是武英殿大学士，张是体仁阁大学士，许是兵部尚书，孙原是工部左侍郎，十四年七月调吏部右侍郎，十五年正月才迁为刑部尚书。所谓的‘卷帘军机’不是张之万，而是孙毓汶；但其中能量最大的确实是这位孙大圣。军机这个班子，依然是光绪十年慈禧罢斥恭王奕时换上来的班底，醇王奕譞作为光绪的生父不便直接出面主政，孙毓汶便是奕譞在军机处的代表，每天把文件送到醇府看过后，再把醇王的意见带上来，谓之“过府”；其中有些机要是其他军机大臣不得预闻的。许庚身曾长期任军机章京，熟悉政务。《清史稿·许庚身传》说，“时枢府孙毓汶最被盼遇，庚身以应对敏练，太后亦信仗之”。军机处里真正掌权的就是这两个人，而孙“其权特重”。至于张之万进了军机后，“治尚安静，故得无事”；额勒和布则是“木讷寡言，时同列渐揽权纳贿，独廉洁自守，时颇称之”。所以送银子就没有他的份。当初慈禧选上了这二位，也许正是看中了他们的“安静”、“寡言”。《清史稿》的这些评述与樊增祥的观察可以互相印证。只有深入了解了这些内幕，了解了各位军机大臣的实际地位、作用及他们性格上差别，我们才能领会那位暮夜投金者看人下菜、拿捏分寸的奥妙，他绝不是简单地只看表面的“席次顺序排列”。
樊增祥信中描绘的军机大臣们的另一道风景是以观剧为乐。所谓“酒醴笙簧”、“音尊召客”，就是大摆酒宴，大唱堂会。当时正是京剧刚进入成熟期，从宫廷到民间都极为狂热，慈禧本人便是一嗜戏如命的超级京剧戏迷。在她统治清朝的四十八年里，除了咸丰、同治丧期和逃亡西安外，经常在宫内、中南海、颐和园看戏消闲。光绪十年五十大寿时，九月二十二至二十八在宫内畅音阁演戏七天，十月初八至十六日又在畅音阁和长春宫同时演戏九天，每天达六七个小时。十月十日生日这天，慈禧坐在畅音阁大戏台对面的阅是楼正中，两旁是光绪及后妃，东西两厢是王公、大学士、御前大臣、军机大臣、六部尚书、内务府大臣等人，全都陪着她看戏。宫内太监的演出看腻了，便召外面的著名艺人，杨月楼和谭鑫培、陈德霖就是分别于十四年和十六年挑补进宫的。上有所好，下必甚焉。北京民间营业性的戏园如天乐茶园、广德楼、广和楼等有四十多处。达官贵胄、富户巨室，逢年过节、婚丧嫁娶，便在府第或会馆办堂会。这种专场内部演出往往是名角荟萃，指定演出某些拿手好戏。信中特地提到张之万与前军机大臣、礼部尚书李鸿藻(高阳)联姻，在家中大唱三天堂会，樊颇有微词。现存京剧史料中还可以找到这位死后谥为文达的中堂大人的有关记录。《道咸以来梨园系年小录》载：“光绪七年二月十七日，张文达等团拜，假西河沿钱行会馆正乙祠演堂会，用四喜班底，班主梅巧玲。”演出的剧目有“辕门射戟”、“甘露寺”、“变羊计”、“打瓜园”、“二进宫”、“长坂坡”、“盘丝洞”等。这主演盘丝洞的班主梅巧玲，便是梅兰芳的祖父。另一则是《道丰以来朝野杂记》云：“当光绪十四、五年间，京师有一票房，人戏称为‘韩票’者，为理藩院书吏韩秀长所创……张文达当国，最喜听韩票，因之各大员及各名流多附合之。”看来张之万不止是一般的爱好，还是一位在菊坛影响时尚潮流的领军人物。
据樊增祥的观察，每个月中有好多次军机大臣们都是放下酒杯直接上朝的。军机处入值至散值的时间一般为凌晨三点至七八点。六七十岁的老人，吃喝玩乐了大半夜，烈酒还在胃里翻腾，粉面朱唇还在眼前飘忽，彻夜未眠的困倦一阵阵袭来，此时他们坐在隆宗门后的小平房里，还有多少精力考虑国计民生、军国大事？
王照在《方家园杂咏纪事》里转述了恭王奕的判断：“我大清宗社乃亡于方家园。”
慈禧的娘家在朝阳门内方家园。仅就光绪中后期腐败加速以致国事不可救药而言，慈禧也是不折不扣的罪魁祸首。
光绪十年军机处大换班，用醇王取代恭王，李慈铭便讥为“易中驷以驽产，代芦服以柴胡”。以处理国家大事的才能来说，奕本来算不上是良骥，至多也只是中驷而已；但换上奕譞，便是换上了一骑劣马。这是当时士大夫和后世比较一致的看法。但慈禧用人的标准不同，她需要的是便于自己操纵的人，特别是在光绪成人亲政后仍然对她俯首听命而有利于她继续巩固绝对权力的人。她掌握了奕譞致命的弱点，既挟制光绪以威逼奕譞，又控制奕譞以制约光绪，父子两人都捏在她的手心里。
此后，她运用帝王随心所欲的权力将礼王世铎、荣禄、庆王奕劻，一个个俯首帖耳的亲信奴才拉扯上首席军机的交椅，始终坚持任用一批批昏庸贪婪的权贵来处理国家大事。
礼亲王是清初世袭罔替的八大铁帽子王之一。世铎执掌军机十七年，却以“非礼勿动”而名声在外，意思是没有礼物在他那里就办不成事。对老佛爷身边的太监特别客气，李莲英给这位王爷屈膝下跪，这位王爷也屈膝还礼，创历史地将亲王降低到与太监平等的地位。太后万寿时，世铎于正贡之外又奉上加贡，将一万两银子写成数百张零星银票，用黄封套封好，说道：“这是奴才代老佛爷预备赏赐用的。”如此细心周到，果然博得了慈禧的欢心。有知情者大发感慨：“以万乘而重万两，殊出意外。”
荣禄自光绪二十四年入值军机就操其实权，二十七年正式代世铎为首席，前后计五年。费行简在《近代名人小传》中说他任军机大臣时的权力简直就像皇帝。只顾收受贿赂积累财富，和奕劻是一类的货色，只不过比奕劻稍稍明白一点。
奕劻自二十九年荣禄死后入值，宣统三年军机处撤销后改任内阁总理大臣，直至清朝被推翻。他既不是近支，又没有军功，却长期执掌军机处并得到亲王世袭的最高爵位，这在清代三百年中找不出几个来。徐一士鄙夷地说奕劻“以枢垣领袖当国，贪婪外无所知”，其实他讨好慈禧还是很有办法的。早年家贫通过为慈禧的弟弟照祥代笔写信问候慈禧，让慈禧留下了印象；后来又与慈禧的亲弟恩祥结为儿女亲家，成了老佛爷的亲戚；再后来指使两个女儿进宫去陪老佛爷打小牌，一次几千两银子大把大把地输给老佛爷，讨得了老佛爷的欢心，也带回了不少宫中的机密信息。如此一路顺风，节节高升。官越做越大，受贿也越来越狠。听说奕劻要主持军机处，袁世凯派人一次送去十万两银票，说是供他发赏金，其后并将庆王府里一应喜庆大事的用度都包下来。袁世凯喂饱了奕劻，奕劻则听任其培植私人势力，直接断送了满洲政权。
慈禧并非不知道奕劻的声名狼藉，据《国闻务乘》记载，她曾对人说过：
奕劻借朝廷势，网取金钱，是诚负我。今我夺奕劻位以畀他人，他人遂足信哉？
这明显是托词，为纵容贿赂公行找借口；但也不打自招地承认在她的周围已经找不到廉洁可信的人了。王朝末日，无能为力，苟延残喘而已。
晚清的腐败是从统治集团的最高层腐败起的，即赵烈文与曾国藩所说的“抽心一烂”。慈禧自己就是一个捞钱的好手。不受制约的权力，必然纵容着私欲不受制约地恶性膨胀。慈禧这位太上皇，“尤以卖缺增私蓄，供挥霍”。“万乘而重万金”确是事实。
王照在《方家园杂咏》中指出:
凡太后所卖之缺,分为数类：一粤、闽、海、淮、崇文门、张家口、杀虎口、山海关各监督，宁、苏、杭各织造，此皆专为应卖之品，可以明挂招牌者也。一各省三品以上大员，此为帝心简在，公私不易分晰者也。此类买主多是旗员，汉大员不屑钻狗洞者十之九。然如袁树勋、丁宝铨等亦往往有之。
其中第一类是专收内地通过税的常关，关监督自然是头等肥缺，卖价也必然很高。清朝的官吏，凡由皇帝直接任命的叫“特简”，不受任何法律条例的限制，所以说“公私不易分晰”。但慈禧卖官必由太监经手。《翁同龢日记》光绪二十年十月二十九日，记慈禧在仪鸾殿召见枢臣，“谓瑾、珍二妃有祈请、干预种种劣迹，即着缮旨，降为贵人等因”。祈请，或乞请，是指为人谋求官职，干预是指干预政事。这都是很重的罪名。当时翁求情、请缓办，不准。因光绪不在场，翁便问皇帝是否知道，慈禧说这正是皇帝的意思。翁只得遵命下来拟旨。翁同龢在上述日记的同一页空行内又以双行密书云：
鲁伯阳、玉铭、宜麟皆从中官乞请。河南抚裕宽，欲营求福州将军，未果。内监永禄、常泰、高姓皆发，又一名忘之，皆西边人也。
“西边”者，慈禧向称西太后也。翁同龢在这里记下的四起乞请钻营都是“西边人”经手。翁从小就教光绪读书，长期在内廷值班，是了解内情的，在日记里记下了这些事例，借以发泄心中的不平，留下了慈禧卖官的证据。
慈禧的卖官公司，是独家垄断企业，绝对不许有人另立山头与他分庭抗礼。她手下那些充当经纪人的太监，为了自身利益也一定会不失时机地在她耳边吹风。所以王照说：
慈禧卖各色肥缺以为常事，珍妃曾一效之，遂立败。
有的书上说，慈禧曾经召珍妃当面询问，珍妃坦率地承认，并说：“上行下效，不是老佛爷开端，谁敢如此?”使得慈禧大怒。如果珍妃胆敢如此当面顶撞，以慈禧的个性，恐怕她当时受到的惩罚就不止是降为贵人了；一年以后，慈禧也绝不可能下令恢复珍妃的名位。但这又是珍妃必然会有的思想活动，只是不会轻易说出来而已。据一位叫修德明的太监回忆：
妃嫔在宫，无不艰窘。珍妃很好用钱，又常施惠于群监。近之者无不称道主子之大方。钱不足用，便想开源之道。
看来珍妃学着慈禧卖官也是确有其事。珍妃是慈禧专制权欲与封建淫威的牺牲品，令人同情。从另一角度看，更值得深思。她入宫时年仅十二岁，应当是一个纯真无瑕的小女孩。五年的宫廷生活，耳濡目染，有慈禧这个榜样，有光绪的宠爱赋予的特殊权力和地位，十七岁受到惩罚时，她已经有意无意地在开始重复慈禧过去的故事。不仅是珍妃，摄政后载沣的福晋、当了太后的隆裕，都有人走她们的门路，为时不久，便秽声远扬，何尝又不是想重复慈禧的故事？
一次次翻来覆去地重复过去的故事，显示的是体制和权力的腐蚀力量。
光绪十五年，十八岁的皇帝象征性地接过了大清帝国这部老爷车的方向盘，这部机器从发动机到各个部件已经严重锈蚀松散，它已经承载不起任何新的历史重负，已经不可能适应向近代化的道路运转。
