评估与展望(4)

核战略以及美国金融危机和政治极化都表明,美国总统虽然拥有很大的权力,但终究是有限的,为总统服务的国安会体制的能力当然也是有限的。美国学者威尔逊在《地球的社会征服》做出这样的描述:“我们用石器时代的冲动,中世纪的制度和神乎其神的科技,创造出星球大战时代的文明。”这是一个深刻的见解。从卢旺达大屠杀和不首先使用核武器两个事例来看,威尔逊所说的“中世纪的制度”,同样可以用来观察美国国安会体制。 国家安全体制转型:没有最好,只有更好

历史不会终结,即便有60余年历史,当前对美国国安会体制做出适当评价或许仍然为时尚早。老布什总统任内,美国国安会体制的运转有声有色,而“听从上帝旨意、急于为老爸复仇”的小布什总统的国安会体制(尤其前6年)对美国、对世界的影响,都可以说是一塌糊涂。

美国专栏作者托马斯·弗里德曼评论说:“美国或是因痛苦的改革而进入一个‘糟糕的时代’,或坐视真正和相对的实力衰落而进入一个‘糟糕的世纪’。”近年来,美国战略界越来越多的意见认为,美国和世界都处在战略十字路口,相应的美国现有的“国家安全”观念、国安会体制及整个国家安全体系都需要战略转型。美国国家安全改革项目提出,未来安全问题不仅更为全球化,而且更具不对称性和更为“人性化”;安全、繁荣和社会福利以及国内与国外的相互关联更为密切,美国安全不仅与国外局势相关,而且取决于国内的经济政治状况、竞争力和人才质量;不仅世界安全问题的“游戏规则”变了,而且“游戏”本身也变了;国安会负担过重,资源不足,其他职能部门的配合不够;美国国家安全体系不是遵循统一的国家安全战略运转,而是按惯性运转,按照军工政治复合体的意志分配资源。美国已经多次错过了改革的机会,最可惜的三次机会分别是冷战结束之后、“9·11事件”之后以及奥巴马执政时期,每错过一个机会,都增加了国家安全的风险和改革的成本,也压缩了战略选择的空间。

为此,美国总统和国会应制定与1947年《国家安全法》相对应的“国家繁荣和安全法”,它的主要内容应包括:制定全面的国家安全战略,搞清美国在世界的位置,明确战略资源的稀缺性和战略能力的有限性,做出明智的战略选择,在各层级和各领域达到目标、手段与途径的平衡;白宫应设立“国家战略分析与评估中心”,负责组织领导政府和民间的战略智力展望未来,辅助总统制定大战略;建立协作、灵敏和创新的国家安全体系,加强对跨部门协调机制和任务团队的战略管理,以整合所有国家力量要素,及时有力地进行决策支持,采取决定性行动;在反恐、网络安全、反扩散和战后重建等领域,应设立临时或长期的跨部门专业任务团队,树立大协作的观念,下放权力,加强任务规划,使美国战略行动和危机反应更具备“全政府”“全民”一致参与的特征;注重资源使用效益,应优先保障机遇性而不是威胁性目标,以降低成本和风险;将经济、外交和军事更密切地结合起来,使国家安全领域促进而不是拖累经济复兴;未来的国际权势更多地与思想观念及其沟通传播相关,美国应加强思想领域的努力;同时希望国家安全领域的改革能够带动政府其他部门的改革。这些改革取决于在正确的时间和正确的地方,出现正确的领导者。

进化是大自然的铁律,是人类社会的铁律,也是国家安全事务战略管理的铁律。对美国国安会体制的考察表明,对于各大国,哪怕对于某一个大国而言的国家安全体制,都不存在完美标准,根本问题在于适用与否。国家安全体制的设计与运作,应集中统一,应因时制宜、因地制宜,乃至因事制宜。正如既令行禁止又灵活机动,是指挥的最高境界。

因此,没有最好,只有更好。

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