基本问题与初步评价(1)

吕德宏

作者简介:防务专家,主要研究国家安全领域战略评估和规划。

美国是设立当代形态国家安全委员会(以下简称国安会)体制最早的国家,相关经验教训最为丰富,对国家安全领域战略管理问题的研究也最为系统和深入。无论美国战略界还是国外观察家,从不同的立场、目的和角度,往往会对美国国安会体制有形形色色的看法和评价。其中最大的一个共识是都认为国家安全领域的战略管理很重要。除此之外,即便在国安会体制的起源、使命、地位、得失成败和未来前景这些基本问题上,也存在见仁见智的说法。有人认为它能“运营世界”“是世界上最有权势的委员会”,很厉害,像老虎;有人说它连美国国内长期存在的基本问题也解决不了,不过是一只病猫,披着虎皮晃来晃去;有人认为是它“搞垮了前苏联”;有人则认为它制造的矛盾多于解决的矛盾,在取得一些阶段性、战术性成果的同时,把战略性问题和矛盾推到未来几代人身上,它“已经失败(指未能防止对美国的“9·11”恐怖袭击事件),还会失败(指不能防范和化解未来的灾难)”。

本文围绕国家安全领域战略管理这个主题,从人员、专业、现状与未来这三个角度,提出人是决定因素、专业是根基、战略规划与危机管理是基本矛盾等观点,为探究美国国安会体制是什么、为什么、怎么来的、如何运转、效果如何,以及今后前景等问题提供一些参考意见。

基本问题与初步评价

美国国安会、国安会体制与国安会办公厅

包括诸多美国学者在内的专家,在探讨美国国安会相关问题时,往往将“国安会”“国安会体制”和“国安会办公厅”等问题混淆起来。其实,关于美国国安会本身,就那么几个法定人员以及总统指定的人选,相对简单;人们关注和争论的焦点,往往不是国安会本身而是国安会体制和国安会办公厅。

国家安全委员会

在法律上,国安会是美国总统的最高国家安全战略决策咨询机构,是总统与其高级顾问和内阁成员商讨国家安全战略问题的主要平台,在美国安全和对外政策制定过程中起核心作用,协助总统制定政策,并督导协调各部门执行决策。

在历史上,它有时发挥作用,如艾森豪威尔、老布什时期;有时没发挥什么作用,如肯尼迪、里根时期(里根国安会办公厅的特殊作用见“注1”)。即便在20世纪50年代初美国国安会首次规范运转的时期,艾森豪威尔总统在做出重大决策之前,往往也会在非正式场合与自己的心腹人员沟通酝酿,在此之后的国安会会议在较大程度上是走个程序。肯尼迪总统则抛开了国安会,组建“执行委员会”,依靠该委员会提供决策支持。曾两次担任总统国家安全事务助理的斯考克罗夫特提出,美国国安会体制有另外一套机制,以往几届政府通常会成立一支非正式团队,由于关系亲密、沟通顺畅,最终发挥极其重大的影响力。老布什总统也有这么个圈子,号称“八人帮”:老布什总统、斯考克罗夫特、国务卿贝克、国防部长切尼、白宫办公厅主任苏努努、参联会主席鲍威尔、中央情报局长盖茨以及副总统奎尔。他们在总统办公室聚会,在海湾战争中发挥了举足轻重的作用。

注1:里根时期国安会办公厅的特殊作用

读书导航