一
要回答为什么国营企业改革会失败这个问题，我们需要仔细研究一下中国当时的工业结构。一定程度上，由于毛泽东数次尝试分权，中国经济脱离了传统苏联模式的轨道。在苏联模式中，生产、分配、定价和投资都由中央经济办公室严格控制。在中国，国营企业处于多层政府部门的监管之下，从中央政府（国务院下属的部委）到省级、地市级、县级甚至乡级政府。和国营企业相似，城乡集体合作制企业也在市政府和乡政府的监管之下。此外，国营企业的运营受两条指挥线的控制：纵向的指令叫作“条条”，横向的指令则称为“块块”。对所有的产业而言，纵向的指令从中央直属部委一路向下传达到省地市县级对应的主管部门，横向的指令则由地方行政部门下达。
在纵向指令系统中，如果一个国营钢铁厂是由中央政府直接监管，则属于中央国营企业，将听令于冶金工业部；如果这个钢铁厂由地方（省市县级）政府监管，则属于地方国营企业，听命于当地的冶金部门。在横向的指令系统中，国营企业要根据自己所属层次（中央、省、地市县等）受到相应的从中央政府到地方政府的控制。无论是横向还是纵向，指令总是可以到达企业，因此国营企业面对的是一个网状的监管结构。
一些其他因素让国营企业的监管体系更为复杂。首先，所有的地方工业部门都需要同时向当地政府和更高级别的部门主管以至国务院下属的部委负责。在苏联的中央计划经济中，横向的指令系统并不存在。然而在中国，由于毛泽东坚持不懈的分权化努力，地方政府获得了越来越大的权力，在横向系统中的话语权也越来越大。其次，国营企业经营的不同业务经常接受不同部门的监管，包括人事（晋升、调动和招工等）、工资体系、财务、生产计划和投资计划等。人事和工资的指令一般通过横向系统来传达，生产和投资计划指令则基本上通过纵向系统来传达，尽管这部分也会受到横向系统的影响。监管的职能划分和各个部门之间的相互关联使得对国营企业的管理变得异常复杂。第三，国营企业及其管理层也有着不同的级别划分。受到高级别部门监管的企业往往可以获得更多的诸如资金和原材料等资源，与此同时，这些企业也面临更多的生产责任。最后，也是最复杂的，监管职能的划分模式随着企业和行业的不同而不同，也会随着时间的推移而改变，特别受放权与收权的周期影响。因此，国营企业不仅面临着一张管制网，而且这张管制网因企业不同而各式各样。
