政府首脑及其他行政人员
在大多数国家，行政机构是决策过程中最重要的部分，在国家安全政策与对外政策中尤其如此。行政机构中最有实权的通常是国家的政府首脑（head of government）（通常被称为总统、首相或总理）。下一个层级--也很重要--则是其他行政人员（political executives），如外交部长（国务卿）、国防部长。
政府首脑对于对外政策的掌控程度取决于诸多因素。我们已经提到了一些，如政府类型、境遇类型以及政策类型。另外三个重要因素是总统的正式权力、非正式权力以及领导能力。
正式权力（formal powers）指一国宪法以及成文法授予各种政府机构与制度的具体权限。例如，大多数行政首脑都是本国武装力量的总司令。这给予他们广泛且往往是单方面的军事职权。国会批准了总统乔治·W·布什提出的2001年对阿富汗、2003年对伊拉克的行动计划的决议，但他还要求不需立法机构支持的行动权力。他要求拥有发动战争的职权，“依照宪法赋予总统的职权，以总司令和总统的身份处理美国对外关系”①。这种单方面的职权声明让许多美国人感到恐慌，视之为非民主。这是你需要在“政策脚本”争鸣专栏--“谁决定战争？”--中思考的问题。
非正式权力（informal powers）是行政职权的第二个来源。相较于一项制度，人们更容易认同与期待某具体的个人的领导。这让美国总统及其他高级行政人员得以获得相当大的、在宪法或法律中无法体现的声望和政治影响力。例如，比起任何其他政治人物，行政首脑更能使国家人格化。在世界事务中尤其如此，而且在危机中更是如此。行政首脑能够使国家人格化，使“我们”在与“他们”的关系中具体化了。国民对行政首脑的关注还意味着期盼他/她能够发挥统帅作用。如一项美国总统制度的经典研究所解释的，“现在所有人都期望身处白宫的人士能做所有的事情”（Neustadt，1990，7）。总统的声望也意味着，他所受到的媒体关注比任何其他政治行为体都要多。例如，一项研究发现，与国会相比，电视新闻网报导总统的时间几乎比国会多50%（Graber，2006）。
领导能力（leadership capabilities）是第三种因素，这对于某具体行政首长拥有多大的职权也有重要影响。领导能力包括管理能力（administrative skills）、立法能力（legislative skills）、公众说服（public persuasion）能力、智识能力（intellectual skills）。管理能力指行政首脑如何组织与管理其职员与政府机构；立法能力是指在民主体系中获得国家立法机构支持的能力；公共说服能力指阐明一项明确的观点，通过演讲并展现积极的形象以赢得公众支持的能力；智识能力指知识水平以及将其运用到政策制定当中去的能力。这些品质的测量是非常困难的，表3.1提供了一个有趣但必然存有争议的介绍，同时对总统的智力和对外政策成功做出了比较。
