改革开放以来特别是十六大以来，各级政府的执行力不断提高，是基本适应经济社会发展要求的。否则我们也不可能做到改革开放以来取得年均9 4%的增长率，城市居民收入年均递增10%，农村人均收入年均递增6 2%这样一个二十多年持续的良好发展态势。我们就不能解释二十多年来我国国民经济社会取得的举世瞩目的成就，这是根据经济社会发展的大量事实和数据作出的一个基本判断。但是，尽管如此，“政策有时出不了中南海”作为一种现象，却不能不引起我们深深的警觉、忧虑和思考！
一、权益博弈——政府执行力的隐忧之一
利益和权力自古以来就是人们生存发展和获取政治名誉的需要。从古到今，争权夺利事件频频发生，一直都没有中断过。中国历朝历代，官吏之间为此相互倾轧，甚至一些王公大臣为了当皇帝、封诸侯，不择手段，宫廷事件朝野闻名；旧社会军阀为此割据，各霸一方。新中国成立后，尽管由于社会主义制度的建立，缓和了利益和权力的矛盾，削弱了政府利益和权力的斗争，但是，只要政府作为权力的中心，权益作为人类生存发展的必需，权益博弈和权力博弈就不会终结。权益博弈为我国改革开放以来经济社会发展提供了持续、强大的动力和活力，增强了综合国力，提高了人民生活水平，形成近代以来中华民族发展的最佳时期。同时，也带来了腐败、贫富差距加大、社会不公正等现象，致使各种社会矛盾尖锐化，严重削弱了政府执行力。
从权益博弈的主体看，非常多的权益或非权益主体卷入了博弈，其中有商人、地方政府、国内炒房客、国外投资人、国内普通投资者、民众、中央政府、金融机构、有不同权益背景或无权益背景的学者等。在权益博弈的过程中，一些地方政府和一些政府部门或是用明顶暗抗或是用暧昧的态度暗示，直接参加了权益的博弈，甚至充当起某些权益联盟的整合者的角色。1998年的一个研究报告认为，从20世纪80年代末90年代初开始，我国开始形成一个由经济精英、政治精英和知识精英构成的精英联盟。在如此多权益羁绊的纠葛下，无疑增加了调控方的主体——中央政府政令畅通的难度。
从权益集团与权益联盟来看，权益集团的形成是市场经济条件下权益分化的必然结果。在权益分化的基础上，不同的权益主体逐渐发育起来，而在共同权益基础上形成的权益主体的整合，就是权益集团。而权益联盟的实质性内容则取决于具体的制度背景。在我国目前的情况下，权钱的结合几乎是权益联盟的一种普遍形式。强有力权益集团的形成无疑要以雄厚的经济实力为后盾。因此，最强有力的权益集团总是首先诞生在资源最集中的领域。比如，最近几年，房地产商无疑是一个发育程度最高的权益主体。过去十几年间，房地产业积聚了大规模的经济和社会资源，由此形成的房地产集团以自觉的意识甚至集体的力量影响政府政策和社会风向的努力也是最早的。早在20世纪90年代初海南等地房地产泡沫破灭之后，房地产集团就开始力图影响社会政策。而在最近几年中，电信、石油、电力、汽车等垄断或强势的产业集团，似乎都在开始权益集团化。财富的规模、现实的权益以及历史的积累，造就了这些权益集团的团体意识和集体行动能力，成为阻碍政府执行力的一个关键要素。
从权益博弈的手段看，一系列以前在我们社会生活中不曾存在过的权益博弈手段开始使用。比如，在房地产博弈中，要挟、挟持、绑架，这样几个过去很少用到现实经济政治生活中的名词，不止一次被提及。这些名词不仅表明权益博弈新手段的出现，同时也表明这种权益博弈的程度之激烈。在海南等地房地产泡沫破灭之后，房地产集团所使用的手段也仅仅是鼓动一些学者一般性地倡导政府要放松银根，很少直接涉及房地产，大体是一种旁敲侧击式的博弈。到了反对“121文件”时，就已经直接奔主题了，但方式主要还是呼吁，至多是上书。而在这次房地产调控中，更为硬碰硬的实质性博弈开始出现了。甚至我们可以发现，一些地方政府和某些政府部门，也不时地从幕后走到台前。在调控最较劲的时候，主管房地产的建设部某干部就曾表示，政府不希望房价出现大起大落的情况，房价的大落对老百姓没有好处。权益博弈手段的花样翻新，使一些部门和地方政府执行力进一步低下，成为制约政府执行力的又一关键性要素。
（一）中央权益与地方权益的博弈
在中国历史上，中央权益与地方权益之间的博弈非常常见，甚至成为改朝换代的导火索或主要原因。新中国成立以来，中央权益与地方权益之间的博弈仍然存在。近些年来，分税制实施以后，中央财政与地方财政实现了分灶吃饭，地方权益的边界更加清晰，一些地方政府为了政绩，追求地方权益的动机也更加明显，特别是一些地方政府单纯追求GDP的增长与中央实现经济社会科学发展的要求必然产生博弈。同时，由于政府职能转变的滞后，上下级政府之间的关系存在着诸多不顺，中央和地方政府之间在权益上的博弈仍然十分明显，这一切都严重制约了政府执行力。
从权益目标看，中央政府着眼于全局权益最大化，努力增进全民福祉，统筹协调各地权益，而地方政府在对上级政府负责的同时，还要为辖区内的居民服务，发展本地区的经济。一些地方政府出于为官政绩的考虑或是迫于自身发展的压力，受利益驱动，更多地关注地方权益。比如，云南曲靖等地方的一些特大煤矿事故发生在已关闭或停产整顿的矿井，就是因为小煤矿主要集中在这些经济不发达地区，是当地财政和税收的主要来源，关闭小煤矿很大程度上意味着断了这些地方的财税“血脉”，出于经济利益之博弈，加之根深蒂固、错综复杂的官员参股等腐败作祟；少数地方政府对国家关闭不具备安全生产条件的小煤矿禁令，采取阳奉阴违、下有对策、弄虚作假的手段进行“软对抗”；有的地方甚至于视禁令为废纸，对非法矿主的开采行为坐视不管，直至公开充当后台；等等。还有的地方无视中央的法规非法汲取资源，按照自身短期权益发展经济，争相发展产值大、税收多的简单加工业和重化工业项目，能耗高、水平低，很多都是重复建设。有的地方以地域为特征的诸侯经济惯性在作怪，为了直接掌控资源，做到“万事不求人”，公然违反中央政策法令，搞“上有政策，下有对策”，甚至不惜漠视法纪、顶风作案。同时，依靠固定资产投资拉动经济增长的模式在东部沿海取得成功之后，西部地区纷纷效仿，陷入了“路径依赖”的怪圈，难以实现制度创新，无力改变过去的增长模式。为了克服这一现象，中央投资已经减速，但是地方投资却还在迅速增长。这一点表明，一些地方政府对中央政令阳奉阴违的现象仍然存在。此外，出于维护自身权益和形象的考虑，各地喜欢报喜不报忧，如只谈税收和GDP增长多少，却不谈投资效率下降。这一切导致了中央政府不能完全掌握地方的真实情况。由于光环效应的作用，中央往往会肯定地方经济发展的成就和经验，在一些项目上给予资金、政策的支持。地方政府抓住这一心理，采取切割上报项目的方式获得资金，逐步加码，使得上级部门骑虎难下，一些项目就是这样完成的，而造成的损失往往是国家买单。
（二）干部权益与政府权益的博弈
在政府工作中，每个干部都有自己的权益需求，这些权益需求有物质性的，如金钱、住房、社会福利；也有非物质性的，如精神嘉奖、荣誉称号；还有一些既有物质性，又有非物质性的权益需求，如安全，就是兼有二者特性的权益需求。当然，全体社会成员也存在着某些共同的需求，如国防等。虽然各级政府干部的权益已经在法律中明确规定，但由于政府干部具有自利动机，有的政府干部为了私利必然与政府为人民服务的宗旨发生矛盾。比如，乱摊派、乱收费、乱罚款就是政府干部自利扩张的必然结果。更为重要的是，各级政府干部是政府行政权力的行使者，具有为自己谋取权益的优越条件。众多公民选择干部职位也是为了物质权益、精神权益或政治权益。因此，就形成了干部权益与政府权益之间的博弈，所产生的权力寻租等腐败行为则成为影响政府执行力的重要因素。
