中国治理变迁30年（1978-2008）（6）

     官员廉洁。从经济体制的角度看，中国的改革开放过程，是一个逐渐以社会主义市场经济替代计划经济的过程，是一个社会主义市场经济体制不断完善的过程。在这个过程中，由于在相当长时期中存在“双轨制”、资源垄断、法制不健全和传统文化影响等原因，官员的腐败和特权现象一直极其严重。据统计，改革开放以来，各级检察机关共立案侦查违法受贿案件10，219万多件，查处5814万多人，其中县处级官员411万多人，地厅级以上官员1400多人。{12}严重的政治腐败不仅会大大增加交易成本，从而直接增加公共支出，浪费国家钱财，打击投资者信心；而且会破坏法治，腐蚀社会风气，败坏公共道德，损害社会公正，削弱公共权威的合法性。

    因此，遏制腐败、建设廉洁政府从改革开放一开始，就成为中国政府治理改革的重点内容。在廉政机构的设置方面，1978年12月中共十一届三中全会成立了中央纪律检查委员会，1983年9月成立了中华人民共和国审计署，1986年11月第六届全国人大第十八次会议决定恢复监察部和各级人民政府的监察机关，1993年1月中央纪律检查委员会与监察部合署办公，1996年中纪委监察部开始试行巡视制度，2003年中纪委和中组部正式组建巡视机构，2007年9月设立国家预防腐败局。在廉政法规制定方面，修订和制定了《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《律师法》、《行政监察法》、《公务员法》、《审计法》、《政府采购法》和《全国人民代表大会常务委员会监督法》等一系列惩治和预防腐败的法律和相应的法规。

    在廉政制度建设方面，先后发展起干部收入申报制度、党员干部廉洁自律制度、人民监督员制度、群众举报制度、纪检巡视制度、干部交流制度、干部责任制度、政务公开制度、舆论监督制度等。客观地说，中国政府一直在加大反腐败的力度，采取了许多有效的措施，也取得了重大成果。但腐败现象依然相当严重，以制度创新遏制腐败，建设一个廉洁政府，仍然是中国未来治理改革的重点内容。

　　政府创新。政府掌握着国家最重要的政治权力，在社会政治生活和公共治理中依然具有核心的地位，政府仍然是社会前进的火车头，官员依然是人类政治列车的驾驶员，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。正如本文开头指出的那样，改革开放以来，中国政府一直在努力进行政府行政管理体制的改革，并且已经取得无可否认的重大成就。但政府改革是一个动态的过程，市场经济的深入发展、民主政治的向前推进、人民群众政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的冲击，使得政府必然会面临新的挑战。

    此外，现行的政府管理体制也还存在许多急需解决的问题，例如在相当程度上助长公共利益部门化的决策体制；政出多门、机构重叠、职责交叉、政事不分、成本过高等现象还普遍存在；政府提供的社会公共服务还相对不足，其服务质量也需要提高，公共服务均等化体系远没有确立；政府决策的随意性太大、失误过多，政策多变、政令不一等现象时有发生；政府行政法规体系还不完善，依法执政程度需要进一步提高：“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在”{13}。

    因此，政府行政管理体制的改革，仍然是一项长远而紧迫的任务，是中国治理改革的核心内容。中共十七大以及十七届二中全会，分别对深化行政管理体制改革的紧迫性、重要性、指导思想、总体原则、重点内容做了全面的部署。根据这一部署，中国政府将通过深化政府机构改革、转变政府职能、加强依法行政、强化社会管理和公共服务，来进一步创新政府管理体制，建设服务政府、责任政府、法治政府、透明政府、效率政府和廉洁政府，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”{14}。

　　党内民主。中共十六大就把“党内民主”提升到了“党的生命”的高度，并且确立了发展党内民主、以党内民主带动社会民主的中国民主政治发展路线。中共十七大再次确认了这一民主发展战略。党内民主是除基层民主之外，中国推进民主政治的又一重点。如果说基层民主是由下至上推进民主的话，那么，党内民主则是由核心向外围推进民主。中国共产党是中国唯一的执政党，是中国的政治领导核心，其执政地位以国家宪法的条文加以确定。作为中国实际政治权力核心的中国共产党，几乎掌握着国家全部重要的立法、行政和司法权力。此外，作为一个有7000多万党员的大党，中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。

    没有党内民主，就意味着没有核心权力层的民主。如果不是从主观臆想而是从客观现实出发，那么完全可以说，没有党内民主，就难有实质性的社会民主。党内民主的进程，在很大程度上决定着中国民主治理的进程。从中共十六大和十七大所描绘的蓝图看，推进党内民主的重点，一是维护和实现党员的民主权利，包括党员的主体权、知情权、表达权、参与权和监督权。二是改革完善党内民主制度，重点在于改革党内选举制度、党内监督制度、党委的议事制度和决策制度、党的代表大会制度、党务公开制度。党内民主也是中共十七大要求全面推进的“党的建设新的伟大工程”的重要内容。

　　基层民主。改革开放以来，基层民主一直是中国民主政治建设的重中之重。几乎每一次全国人民代表大会和每一次党的代表大会，都没有例外地强调基层民主的重要性。基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部民主政治的基础，意义尤其重大。此外，优先发展基层民主，从基层民主逐渐向上推进，也有利于社会政治的稳定和积累民主政治的经验。十七大报告首次明确地将发展基层民主当做“发展社会主义民主政治的基础性工程”，并且决定要“重点推进”。报告用整整一节的篇幅对发展基层民主作了专门论述，表明基层民主仍将是中国民主政治建设的重点领域之一。

    在发展基层民主方面，如何处理基层社会的党政关系、政府管理与群众自治的关系、民间组织与政府的关系、公民权利与公民义务的关系，如何有效遏制基层选举中的贿选和宗族势力影响等消极现象，如何增强公民的民主与法治意识，将是基层民主治理改革急需解决的问题。乡镇机构的改革、公民参与渠道的扩大、政策制定过程的民主化、民主管理和民主监督的加强、基层社会组织的培育、社区自治和职业自治制度的完善、社会自治的推进、乡镇党政领导公推直选范围的扩大、城乡治理结构和治理方式的转变，都将是基层民主治理改革的重点内容。