事实上，为了澄清中国的改革政策，胡锦涛和温家宝在去年“两会”期间和随后，多次表明中国政府会继续深化经济改革，强调科学发展观和建立在社会公正和正义之上的社会和谐，并非要从根本上改变政府的经济改革路线，而是要保持中国经济发展的可持续性。但是，海内外的疑虑一直是存在着的。从这个角度来看，在“两会”来临之际，温家宝从正面阐述政府的立场显得非常必要。
但是问题并非这么简单。从更深层次来看，这也表明了中国政策重点转移的困难。邓小平强调经济发展优先，现在在强调经济发展的同时也强调社会公平与正义。这两者之间自然有不同的地方，是发展的优先次序问题，即把政策重点放在经济发展还是社会发展之上。这里牵涉到的不仅是政策话语问题，而且是实际政策变化问题。而任何政策变化必然牵涉到利益的重新分配。比如说，如果光强调经济发展，包括企业家在内的新兴社会阶层的利益就会处于优先位置；但如果强调社会公平和正义，那么包括工人、农民、流动人口在内的弱势社会群体的利益就不能被忽视。
正因为这样，领导层的“亲民”政策尽管得到多数社会群体的认同，但在政策实施过程中也遇到了相当大的困难。首先是各级官员尤其是地方官员对新政策有抵触。要从以往的以GDP增长为核心的政策转移到以人为本的政策，对地方官员来说并非易事。一旦政策转型触动地方利益，他们就会变着法子来抵制政策实施。此外，既?利益集团的抵制尤其强大。在过去数十年的发展过程中所产生的既得利益已经根深蒂固，很难动摇。实际上，有中央官员早就承认在推行一些政策时，中央方面“屡战屡败，屡败屡战”。这种说法既表明了中央政府的决心，也表明了既得利益集团的强大。很显然，既得利益集团之所以强大，不仅仅是因为他们所拥有的物质财富，更是因为他们和各级政府或者政府官员之间的利益关联。毋庸置疑，当政策执行遇到困难时，中央政府有时也不得不作些妥协与调整。
意在协调不同社会利益
温家宝的文章强调了中共的目标是建设基于社会公平和正义之上的会和谐，但更强调在中国社会主义初级阶段发展生产力的重要性。这种表述在一定程度上意在协调各种不同的社会利益。但这并不表明对改革的争论就没有了。不管人们喜欢与否，只要社会问题客观存在，如果允许争论，争论还是会在任何时间和地点出现。
中国既有惊人的发展成就，也有发展带来的严重问题。如果贫富不均的社会环境和生态恶化的自然环境不能得到改变，经济发展很难持续。但从近年来的发展经验来看，发展模式的变迁不是中央层面作些重大政策调整那么简单。一旦触动重大利益，政策就变得难以执行。因此，有效的政策首先就取决于各?社会利益之间的妥协。利益妥协的首要前提就是利益表达，对国家政策的争论是利益表达的最重要途径之一。
从这个意义上说，作为最重要的民意表达机制的“两会”，应当鼓励政策争论。只有通过争论，社会才会达成共识，利益才能达成妥协，有关部门才可以理性决策。
原刊于《联合早报》2007年3月6日
