国家公债在奴隶制社会就已经产生了。公元前4世纪左右，古希腊和古罗马就出现了国家向商人、高利贷者和寺院借债的现象，这就是公债的萌芽时期。
在古代社会，公债现象只是少量的、偶然的，而且常常以高利贷的方式出现。进入封建社会后，公债现象比古罗马、古希腊时代增加了。中古社会是以无数的大大小小的封建主政权和城市共和国政权形式而存在，封建主和城市国家的财政收入极为有限，财政支出较高，因而经常出现财政困难，尤其是发生战争时，政府入不敷出，不得不举借公债。所以这个时期政府举债相对频繁。而公债的真正发展，是在进入资本主义社会之后。
现代意义的公债，是伴随资本主义生产关系的产生和发展、依附于资本主义信用而产生和发展起来的。马克思曾经对现代公债在资本主义社会中产生和发展的特点进行过描述：“公共信用制度，即国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生，到工场手工业时期流行于整个欧洲，殖民制度以及它的海外贸易和商业战争是公共信用制度的温室。所以，它首先在荷兰确立起来。国债，即国家的让渡，不论是在专制国家、立宪国家还是共和国，总是给资本主义打上自己的烙印。”
中国是一个文明古国，在很长的一段历史时期内走在世界前列。中华文明，传播世界，影响非凡，对周边及世界各国有很大吸引力。在我国漫长的古代社会中，政府借债是比较少见的现象。因为让帝王处于债务人的尴尬地位，是与封建等级制度格格不入的。中国自古以来的理财观念一直强调“量入为出”、“度支节用”。即使出现财政困难，一般也用赋税、铸币、捐输报效的方式解决。举债是极其偶然的情况。公债对中国来讲，可以说不知为何物。
自乾隆开始，清政府自恃富强，居功自傲，放弃了文治武功、励精图治的积极进取精神，大兴土木，生活奢华，腐败之风风靡全国，清朝迅速从盛世走向没落。加之1800年以后，英国大量向中国输入鸦片，致使中国大量白银流失，更加速了清政府的衰落。
