人难以想象的是，比起后世的封建王朝，此时西汉帝国的货币政策相当不成熟。西汉帝国的货币政策，从建国早期就制定得极其粗简，即使是汉文帝这样的明君，也做过允许宠臣邓通私人铸造货币的傻事，后来虽然被汉景帝叫停，但是此时西汉帝国流通的货币，可以说五花八门，既有中央发行的货币，也有地方诸侯国发行的货币。从汉高祖刘邦在位开始，南方的吴国等诸侯国，就有私人铸造货币的权力，后来虽然经过七国之乱，诸侯势力遭到严厉打击，诸侯的铸币权收归中央，但是诸侯私自开采境内铜山，用以铸造货币的事情屡禁不止。到了汉武帝在位时期，国家货币的另一问题就是假币泛滥。汉朝早期的货币外形简单，容易仿造，外加对山泽矿场限制比较少，不要说诸侯贵族们，就是普通的不法商人，也很容易仿造出以假乱真的钱币。货币驳杂的结果，就是国家对国民经济控制能力的下降。
所以，当我们说起汉武帝即位早期的政治局面时，必须看到，他继承的，既有祖先留给他的丰厚遗产，也有一大堆麻烦，汉武帝即位早期的中国，是一个经济繁荣，生活富庶的中国，同样也是一个贫富分化日益严重，土地矛盾浮出水面，国家对国民经济的控制力日益虚弱，经济制度和税收体系漏洞百出，混乱不堪的中国。这样的中国，在承平时代，或许还能维持一段时间的表面繁荣，但是如果国家稍有变故，就很可能是国民经济体系的全面崩溃，汉武帝即位早期的国民经济困局，其实正是为这一切买单。
所以摆在汉武帝面前的问题，不只是反击匈奴的战争，一统国家的梦想，更重要的，是对国民经济的全面整合，整合的办法也只有一个——改革。
二
汉武帝的经济改革，真正起于公元前120年，改革的动因，最初是为了给公元前119年那场对匈奴的大远征筹款，属于“救急”策略，既然要救急，自然就要对准利益最丰厚的部门：盐铁。这场改革也有一个名字：盐铁官营。
在当时，盐铁行业就相当于今天的石油、矿产行业，属于掌握国民经济命脉的暴利行业。冶铁行业自不必说，需求量大，市场稳定，在汉朝休养生息下，完全可以谋取重利。至于食盐行业，在封建社会，这更是一本万利的高利润行业，煮盐的成本极低，食盐又是老百姓的日用品，属于完全的卖方市场，甚至每年食盐的“定价权”，也都操纵在富商大贾手里。对于这两个暴利行业，先前政府所得的税收极其有限，而且凭此行业致富的富商们，也早与官府甚至地方豪强勾连，有些人本身就是地方豪强，甚至中央的官员，也有人每年从中取得巨额利润分成。所以多年以来，政府基本是睁一只眼闭一只眼，彻底“无为”而治。
到了这时候，“无为”是不行了。这时期汉帝国对匈奴的战争连年开支巨大，早到了入不敷出的地步，偏偏这一年祸不单行，黄河暴发了百年不遇的洪水，关中地区又遭到蝗灾，政府连赈灾的钱都拿不出来，甚至只能向长安当地的富户告贷。如此捉襟见肘的情况，自然要有所动作，利益巨大的盐铁业，就成了汉武帝开刀的对象。
开刀的决心好下，怎么开刀是难题。盐铁业利益巨大，上上下下早成了一个利益集团，国家不是我的，可盐铁的利益是我的，现在让我舍小家就大家，你凭什么?所以上至中央官员，下至各地商人，一旦国家要开刀，肯定会立刻抱成团，誓把“自由经营”进行到底。如此铁板一块，不讲点方式方法肯定是不行的。
万幸的是，汉武帝身边，此时有一个会讲方式方法的人，他就是大名鼎鼎的桑弘羊。
作为名垂青史的改革家，桑弘羊在当时却被看成“叛徒”，因为他本身就是商人家族出身。作为从商人体系内走出来的人，他最清楚里面的门道。早在13岁，桑弘羊就“入侍宫中”，这个人最大的优点就是脑子管用，会算。先是会算账，大小的财政开支用度，他转转脑子就算得清清楚楚，记忆力也好得很，特别是跟数字有关的事物，给他说一遍就过目不忘。汉武帝开始注意他，是在即位的早期，他作为宫中的“侍中”，即汉武帝的“秘书”，能够清楚地推断出国家每天各项活动的开支，甚至能够指出哪些开支可以避免，哪些开支不可避免。比如在闽越国侵扰东瓯国，汉武帝发兵干涉的时候，桑弘羊远在千里之外的长安城，却清楚地推算出前线军队每天的财物用度，以及最终的财政预算，事后与实际支出核对，竟然分毫不差，此时的桑弘羊年仅15岁，放在今天，也是一个绝对的数学神童。
不但能算，桑弘羊还能说，特别是说到财政问题，更是打了鸡血一样的兴奋，滔滔不绝几天几夜都没完。后来卫青夺取河套地区，汉朝廷议是否要在当地铸城守备，丞相公孙弘等人以花费巨大为由坚决反对，一番陈词把年轻的汉武帝说得哑口无言，关键时刻又是桑弘羊挺身而出，一顿旁征博引，竟然让宦海老臣公孙弘张口结舌，最终不得不同意了这个建议。有趣的是，这场廷议之后，原本是“反战派”的公孙弘，此后变成了坚决的“主战派”，积极支持汉武帝对匈奴的各类战事。虽说他见风使舵，但也确实是被桑弘羊给说怕了。
又能算，又能说，这样的人，自然成为这场至关重要的大改革的策动者。当然桑弘羊不但能说能算，还很能躲，这么大一件牵一发动全身的事情，他并非是冲在前面的，当时他的职务依然只是“侍中”，负责落实改革政策的人，是当时的大农丞东郭咸阳和孔仅，桑弘羊，是那个躲在背后出主意的人。
桑弘羊的主意很简单，却样样击中盐铁问题的要害。
“盐铁官营”的政策，在当时主要有简单的四条：第一，将煮盐、冶炼的营业收归政府管理，所得收入补充赋税。第二，由官府招募盐户，发给煮盐器具和生活费用。第三，严查各地私自经营盐铁的事情，用铁腕手段打击。第四，国家在各地设立铁官，管理铁器专卖事务。
