20世纪初，清朝末年。水务司打算发展自来水，希望朝廷给予支持，就给朝廷上了奏折。慈禧“老佛爷”看了这个折子后，在折子上批了四个字，叫“官督民办”。如果用最概括最精练的话来讲什么是特许经营，那么“老佛爷”的这四个字可以讲是对市政公用事业特许经营改革，自己改自己很难。有些地方通过企业改制，引进外国资本或者民营股东，似乎事情就好办了。
的高度概括了。“老佛爷”的这四个字里包含了深刻的内容：她讲官督，是强调了官府的责任，她没有讲这事官府不管了，交给民营企业办就好啦，没有，她首先讲了官府要监督。发展自来水的事情毕竟是政府的责任，在政府财力有限的情况下，可以发挥民众的力量由民众去办，但官府不是没事了，而是需要进行监督——监督安全、监督质量、监督市场秩序。她讲民办，是讲市政公用事业项目可以交给社会去办，要充分发挥社会各方面的积极性，包括使用社会资本、社会人才，发挥社会民众和民营企业在发展自来水上的积极性。
现在回到开始时提出的问题，BOT和TOT是特许经营，那么民营企业和国有企业合作是不是特许经营，国有企业经营公用事业项目是不是特许经营？回答是肯定的。当然是。公用事业项目，本来是政府的事情，不管采取什么经营方式，只要委托给企业去做，就是特许经营。因为提供公共产品，保护公共利益，是政府的职责。不管是国企，还是民企，企业想干必须要得到政府的特别许可，有了政府的授权和许可，企业才可以去做。不然，以经营城市自来水项目为例，王家企业去挖道路埋管子，李家企业也去挖道路埋管子，张家企业还去要挖道路埋管子，这行吗？当然不行。现在，一些国企一直在经营某一项公用事业项目，当然也是特许经营。只不过是历史的原因，没有办理特许经营手续，也没有和政府签订比较规范的特许经营合同，但这些只是形式而已，其本质当然是特许经营。
OT和TOT是特许经营的两种形式，但市政公用事业项目委托经营的形式是千变万化的，会有很多种形式，太多地关注经营形式和哪些形式是特许经营，对特许经营形式的研究没有多少意义。关键是了解特许经营的本质，这个本质就是政府的事情，通过合同约定，交给企业去办。要记住提供公共产品是需要经过政府许可的，企业拿到政府许可才能经营。
除BOT，TOT之外，还有BOOT、BROT、TOOT是不是特许经营，政府通过委托、租赁、承包、合作、代建等经营形式将一个市政公用事业项目交给企业去做是不是特许经营呢？答案是肯定的，都是。因为它们都需要政府批准特许，都需要和政府签订合同，都符合“政府的事情，通过合同约定，交给企业去办”这个特许经营的本质属性。
