“多年以来,政府有一种不良倾向,即做出一些逾越其征税权力的事情,在古代是削减贵金属货币,在现代则是滥发纸币、胁迫中央银行。为了防止这类政治丑行的发生,联邦储备法案的草拟者们创立了一个独立的中央银行,虽然他们的做法不时遭到质疑,但却一再被国会肯定。换句话说,在行使货币发行的权力时享有较高的独立地位并非美联储官员的自封,也并非因为别人相信联储官员拥有区别于他人的洞见而授予它的待遇。在行使权力时美联储相对于行政部门的独立性,并免受国会偶尔的压力所影响,实际上是人们有意这样设计的,国会故意来维持它,这完全是为了保卫我们的货币的安全。”
这一席话,是前美联储主席,阿瑟?伯恩斯(任期为1970年2月1日~1978年1月31日)于1978年1月在国家新闻俱乐部上的演说中讲到的。尽管伯恩斯很清楚中央银行独立性的重要作用和重大意义,但在其任内,却屡屡向政治压力屈服,通货膨胀亦节节攀升。
伯恩斯是在尼克松成为美国总统后被其任命为美联储主席的。尼克松对前任美联储主席威廉?马丁耿耿于怀,原因是他在1959年末总统竞选期间执行了紧缩政策,并导致了1960年开始的经济衰退。作为执政党的候选人,尼克松由于经济放缓而受到人们的指责,最终总统的宝座被约翰?肯尼迪轻易夺走,肯尼迪最有力的竞选承诺便是他能够重振经济。
当尼克松在1968年终于当上美国总统后,他发誓绝不允许美联储再跟他对着干。于是便任命了阿瑟?伯恩斯替换马丁成为新的美联储主席。伯恩斯的任务便是确保1972年尼克松再次竞选总统时货币和信贷能够保持宽松。尼克松不愿再次冒险,他命令手下监督伯恩斯,推动伯恩斯执行宽松的货币政策。虽然伯恩斯并不想这么做,但最终还是屈服于政治压力,尼克松最终得以成功连任。
尽管尼克松成功连任了,但宽松的货币政策也带来了通货膨胀,年增长率多年保持在1%~2%的通货膨胀,在1969年达到6.9%,就连1969年12月~1970年11月的短暂的经济衰退也仅仅将通货膨胀降到5.6%的水平。在正常情况下,美联储应当实行紧缩的货币政策以控制物价,但尼克松想一直放松货币,带动经济强劲增长一直到其竞选连任期间。于是1971年他实行了工资和价格的控制,借此才能一直保持宽松货币的政策。
历史学家阿兰?马图索在他的《尼克松的经济》一书中写道:“伯恩斯私下里同尼克松达成交易,在1971年尼克松控制物价,1972年伯恩斯为其提供了货币,这一政策帮助尼克松连任成功,但也开启了下一个经济周期。”
一旦竞选成为过去,价格控制亦随之取消,通货膨胀在1973年跃至8%,1974年更是达到12 3%,另一个经济衰退又从1973年11月开始,并一直持续到1975年3月。糟糕的经济环境也在“水门事件”中为尼克松的敌人创造了有利条件,最终将其弹劾下台。
伯恩斯与尼克松的故事充分说明了“中央银行的独立性”绝不是仅仅停留在口头上的誓言,中央银行行长们时刻都会受到来自总统和国会的影响。目前,正如伯恩斯所说,虽然“国会故意维持它(中央银行的独立地位)”,但经常有议员提交议案要控制美联储,这些议案可能是扩大美联储委员会的规模、缩短美联储主席的任期、将美联储主席从联邦公开市场操作委员会 中赶走、使总统有权决定美联储委员会成员的去留、使美联储主席的任期与总统的任期一致,或是使美联储受制于国会拨款的约束等等。
得克萨斯州的怀特?帕特曼,一个民主党国会议员,就在国会中挑衅美联储长达近15年之久。当美联储在宪法大街上的新办公楼竣工后,他说:“既然美联储是一个独立的部门,那么它就应该向当地政府缴纳房产税!”帕特曼还提出了一个议案:要求美联储接受美国总审计局的审计。他说:“美联储是美国未接受审计的最大的机构,律师们需要确知美联储是在小心地花自己的钱。”但是,如果对美联储进行审计,那么就会使美联储为执行货币政策操作而进行的许多金融交易公之于众,从而破坏美联储与很多证券交易方之间精心安排的交易,这将对美联储的独立性构成极大的威胁。为挫败帕特曼的企图和阴谋,当时的美联储主席伯恩斯动员其全国各地的机构成员游说国会议员们,最后终于使帕特曼的议案胎死腹中。
为了避免受到总统轮换的影响,人们故意让美联储主席的任期与总统的任期错开。比尔?马丁认为,让美联储主席的任期与总统的任期一致是错误的,因为在政治的动荡期间货币的管理需要连续性。然而他也认为,如果美联储主席发现他与新总统很难相处的话,那么他就应该在新总统上任一段时间后辞职。后来的美联储主席保罗?沃尔克就是在里根任内,因与里根总统在控制货币问题上意见不统一,愤然辞去了美联储主席的职务。
美联储的绝对独立是不存在的,向总统显示独立虽然有时会成功,但未必能够完胜,在必要的时候也需要有一些妥协。素有“政治不倒翁”之称,曾任里根、老布什、克林顿、小布什任期内美联储主席的艾伦?格林斯潘,之所以能够赢得一个又一个的荣誉,也是靠着他与总统之间的心照不宣的默契甚至明面的交易实现的。