中国的创业投资发展曾在2000年掀起一个高潮。但由于建立创业投资机制的配套措施迟迟没有到位，2001年和2002年，无论是创业投资机构还是创业投资资本的增长速度均明显减缓；到2003年以后，机构和资本规模开始负增长；2004年，继续呈现负增长态势。根据《中国创业投资发展报告》的最新统计资料，截至2004年底，中国各类涉及创业投资活动的机构仅为217家，注册资本为240亿元，所管理的创业资本不足500亿元。2005年，由国家发改委、科技部、财政部、商务部、税务总局、工商总局等十部委联合起草的《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《办法》)推出实行。该《办法》将对创业投资企业的设立、创业投资资金的投资运作、创业投资企业的法律保护、政策扶持、监督管理做出明确规定。此举标志着中国风险投资制度的重大创新，对促进中国风险投资的发展有着积极的导向作用。
(1)三大限制性条款界定风险投资
对于创业投资和创业投资企业这两个概念究竟该如何界定，《办法》将创业投资界定为向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过转让股权获得资本增值收益的投资方式。其中，创业企业包括处于种子期、起步期、扩张期、成熟前的过渡期等创建过程中和处于重建过程中的成长性企业，但主要是成长性的中小企业，特别是科技型中小企业。
同时，为了能将创业投资企业与其他企业清晰地区别开来，《办法》在投资运作环节制定了一系列限制性条款：
一是通过规定创业投资企业对企业的投资，仅限于未上市企业，其他资金只能存放银行、购买国债或其他固定收益类的证券等限制，避免创业投资企业从事证券投资、期货投资等业务，并引导其专业从事对未上市企业的股权投资。
二是通过规定创业投资企业只能以股权或准股权方式进行投资，促使其在投资决策时，为了与这种高风险的投资方式相适应，就只能选择具有高成长性的创业企业进行投资。
三是通过提出组合投资要求，规定创业投资企业对单个企业的投资不得超过创业投资企业总资产的20％，使得创业投资企业必须将资金分散投资于多个企业，从而与投资控股公司区别开来。
(2)九项措施构建保护机制
《办法》的制定是为了建立创业投资扶持机制的法律基础，因此，《办法》中对于创业投资企业的九项特别法律保护措施尤为引人关注。有关负责人介绍，九项特别法律保护主要内容是：
1)对投资者人数和单个投资者的投资金额做出规定，为创业投资企业以私募方式募集资金提供法律依据。
2)规定以公司形式设立的创业投资企业，可以委托管理顾问机构作为经理负责其投资管理业务，为实行委托管理提供法律保护。
3)规定创业投资企业可以实行承诺资本制度。若承诺实收资本不低于3000万元人民币，首期到位资本只需1000万元，其余资本可在未来5年内补足。
4)规定创业投资企业可以以全额资产对外投资。
5)规定创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式进行投资。
6)规定创业投资企业应当通过章程、委托管理协议等法律文件，事先约定管理运营费用或管理顾问费用的计提方式，为建立成本约束机制提供法律依据。
7)规定创业投资企业可以从已实现投资收益中提取一定比例作为对管理人员或管理顾问机构的业绩报酬，为建立对管理人的业绩激励机制提供法律依据。
8)规定创业投资企业可以事先设立有限的存续期，存续期一到即可清盘，从而有利于建立起对管理人的风险约束机制。
9)依据《贷款通则》中的"国家规定的除外"条款，规定"创业投资企业可以在法律规定的范围内通过债权融资方式增强投资能力"。
特别值得注意的是，为了扶持创业投资企业，《办法》中提出了三个方面政策，其中包括：国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设，完善创业投资企业的投资退出机制；除适时推出创业板市场外，还要发展区域性产权交易市场。另外两大扶持政策分别是：规定国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立和发展，以及明确了对风险投资企业的税收扶持。
(3)备案管理并非行政许可
一些人将《办法》中对创业投资企业实行备案管理，误认为是对创业投资企业设立实行行政许可制，而实际的原因是，为了规范创业投资企业的投资运作，确保政策扶持目标的实现，避免一些并非真正从事创业投资的机构以创业投资名义享受国家政策扶持，并促进创业投资企业发展成为专业的创业投资机构，《办法》规定对希望申请政策扶持的创业投资企业实行事后备案管理。
备案管理的内容：一是从经营范围、最低资本额和管理团队等方面，审查备案条件。二是依据《办法》规定的投资限制条款，对创业投资企业进行必要的检查。三是对未按《办法》规定进行投资运作的，责令其在30个工作日内改正；未改正的，取消备案。
而《创业投资企业管理暂行办法》所规定的备案，并不影响任何公民、法人或其他组织从事创业投资活动。因此，《办法》所规定的备案并不构成行政许可。
[32]为了行文方便，并且尊重2005年颁布的《创业投资企业管理暂行办法》，该节文章中采用"创业投资"一词来表述"风险投资"。
