（十三）不断推进对外经济技术援助

　　对国际上对我友好，经济上有困难的发展中国家提供力所能及的经济技术援助，是我国的社会主义性质所决定的，也是我们反对霸权主义，维护世界和平，创造一个和平的建设社会主义现代化的国际环境的要求。是马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论的重要组成部分。1978年5月7日，邓小平同志在会见马达加斯加民主共和国经济代表团谈话时指出：“我们现在还很穷，在无产阶级国际主义义务方面，还不可能做得很多，贡献还很小。实现了现代化，国民经济发展了，我们对人类特别是对第三世界的贡献可能会多一点。作为一个社会主义国家，中国永远属于第三世界，永远不能称霸。”1979年7月7日，邓小平同志在中央外事工作会议上指出：“应当肯定我们过去援助第三世界是正确的，我们国家经济困难，但是我们还得拿出必要数量的援外资金。从战略上讲，我们真正发展起来了，要用相当数量来援助，中国发展以后不要忘记这一点。在援助问题上，方针要坚持，基本上援助的原则还是那个八条，具体办法要修改，真正使受援国得到益处。”1982年8月21日，邓小平同志会见当时的联合国秘书长德奎利亚尔时又重申：“中国的对外政策是一贯的，有三句话，第一句是反对霸权主义，第二句话是维护世界和平，第三句话是加强同第三世界的团结和合作，或者叫联合和合作。”又说：“中国只是第三世界的一员，作为第三世界的一员，要尽到我们自己的责任。”1982年10月21日，邓小平同志在会见印度一个代表团时指出：“我很高兴第三世界的国家提出南南合作问题。”“这些年来第三世界有一些发展，各国都有一些好的东西，可以相互交流和合作。改变国际经济秩序，首先是解决南北关系问题，同时要采取新途径加强南南之间的合作。”1984年5月29日，邓小平同志在会见巴西总统菲格雷多时再次指出：“中国和所有第三世界的国家命运是共同的。中国永远不会称霸，永远不会欺负别人，永远站在第三世界一边。”“第三世界国家相互交流，相互学习，相互合作，可以解决许多问题，前景是很好的。”1988年12月21日，邓小平同志会见印度总理拉吉夫·甘地时说：“我们欢迎发达国家同我们合作，也欢迎发展中国家相互之间的合作，这后一种合作是非常重要的。……，中国政府提出，所有发展中国家应该改善相互之间的关系，加强相互之间的合作。”1989年3月23日，邓小平同志会见乌干达总统穆塞韦尼时指出：“我们非常关注非洲的发展与繁荣。”1990年12月24日，邓小平同志同几位中央领导同志谈话时指出：“中国永远站在第三世界一边，中国永远不称霸，中国也永远不当头。但在国际上无所作为不可能，还是要有所作为。作什么？我看要积极推动建立国际政治经济新秩序。”

　　根据邓小平同志的一系列指导思想，20世纪80年代，党中央总结了长期以来我国同第三世界合作的经验，并根据客观形势的变化，提出了“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”的对外援助工作原则。进入90年代以来，以江泽民同志为核心的第三代领导集体，以邓小平理论为指导，提出了“与第三世界国家在国际事务中相互同情和支持，是我国巨大的政治优势”、 “必须从战略高度、从我国外交全局和国家整体利益出发，思考怎样加强与第三世界的合作问题。”“我们决不当头，但对发展中国家的工作，必须加强，必须有所作为。”“不能因为自己的经济发展了，或因为我们经济发展需要发达国家的资金、技术而忘记穷朋友，更不能看不起穷朋友。”1996年5月13日，江泽民同志在非统总部发表演讲时郑重宣布：中国愿在和平共处五项原则的基础上，巩固和发展同非洲各国面向21世纪的长期稳定、全面合作的国家关系，并提出五点原则主张，即“真诚友好，彼此成为可信赖的‘全天候朋友’；平等相待，相互尊重主权，互不干涉内政；互利互惠，谋求共同发展；加强磋商，在国际事务中密切合作；面向未来，创造一个更加美好的世界。”这一系列重要指导思想，进一步指明了我国对外援助在新的历史时期的工作方向。

　　实行改革开放前的近30年中，我国坚持国际主义，在国内经济水平不高、力量有限的情况下，从政治、经济等方面积极支援第三世界国家民族独立解放事业，发展民族经济，反对帝国主义、殖民主义、霸权主义的斗争，在国际事务中发挥了重要的作用。随着对外关系的发展，我国援外范围和规模不断有所扩大。我国向70多个国家和地区提供了经济和技术援助，并向联合国提供了9笔多边援助款。这期间，我国除提供相当数量的无息贷款援助，还采取“交钥匙”的办法，为受援国建成几百个成套项目，涉及农业、林业、水利、轻工、纺织、食品、电力、机械、冶金、化工、建材、交通运输、文教、卫生、邮电、广播、地质勘探、公用工程等20多个行业。我国在非洲承担的40多个农业项目，开发土地和指导推广农业技术面积达50多万亩，一些已建成项目，使受援国人民生活得到了改善；帮助友好国家建成的一批轻工业和农产品加工等项目，如纺织厂、糖厂、粮油加工厂等，满足了他们国内市场的需要，改变了依赖进口的被动局面；我国为坦桑尼亚、赞比亚两国兴建的坦赞铁路，全长1800多公里，被誉为中国和非洲团结史上一个划时代的标志。从1963年始，我国还向一些国家和地区先后派出医疗队，共有医务人员5400多人次。近30多年来，我国派往受援国和地区帮助工作的专家和工程技术人员共40多万人次。他们常年奋斗在生产建设前线，一心一意为受援国人民服务，几百名同志献出了宝贵的生命。中国政府坚持的国际主义精神；提供援助不带任何政治条件，充分考虑受援国的实际需要和本身实际可能；执行援外任务的中国公民诚实、勤劳、守纪律、与当地人民同甘共苦的美德，赢得了各国人民和政府的友好感情和信任，产生了深远的影响。

　　我们一向认为援助是相互的，我们援助了第三世界一些国家，这些国家也给予我们不少的援助和支持，我国有现在这样高的国际地位和国力，是同第三世界和其他一些友好国家对我们的支持分不开的；通过对外援助工作，也培养、锻炼了我们的队伍，促进了国内某些方面技术的发展，为我们今后发展多方面的经济技术合作奠定了良好的基础。

　　实行改革开放政策后，我们认真总结了以往对外援助经验并进行了进一步的改进。主要经验是：（1）对外援助是我国对外工作的重要组成部分，必须坚持无产阶级国际主义和我国对外工作的总方针。（2）对外援助工作必须坚持实事求是，量力而行的原则，我国对外援助面向第三世界，但基础在于国内经济发展。我国也是第三世界国家，力量有限，只能在力所能及的范围内对外提供帮助，援助规模必须与我国的财政经济状况相适应，实事求是。（3）对外提供援助，要因国制宜，不能一刀切，给什么，给多少，要认真搞好调查研究，尽可能做到使受援国人民直接受益。少花钱，办好事，扩大我国对外影响。（4）确定援外成套项目，要搞好可行性研究，如不可行，要向对方坦率、耐心地晓以利弊得失，不能迁就一时的需要，贸然承担造成后患。援外成套项目，既要适合受援国国计民生的需要和管理水平，也要考虑国内经济技术的可能。主要提供投资少，收效快，影响大，直接使受援国人民受益的中、小型项目。（5）对外援助不但是复杂细致的经济技术工作，而且是重要的政治任务。因此必须十分重视出国援外人员的素质，他们不仅是援外项目的执行者，而且是国际主义的履行者和新中国精神面貌的体现者。因此，加强援外人员的思想政治工作，坚持出国人员选审标准是十分重要的。（6）援外项目，建设在国外，但大量的筹建工作在国内，必须认真精心地抓好各个环节。项目的建设过程，也是同受援国的合作过程，必须始终保持同受援国政府和人民的密切合作。建设项目还必须与教会技术紧密结合。特别是项目建成移交后，要继续对生产和管理进行技术指导，要树立负责到底的思想，把建成项目巩固好。使其充分发挥经济效益和社会效益。特别是援助非洲国家的项目，不能建成移交后就立即撤走我援外人员。（7）要开展多种形式的援助，如多边、双边结合，我同西方国家合作援建项目等。这种做法减少我国的援外支出，又可达到我对外援助的效果。（8）要加强零配件的供应工作。实践经验证明援外不仅有重大的政治意义，而且也有十分重要的经济意义。对外承包工作、劳务合作事业的开展大多是在援外基础上发展起来的。援外还带动设备材料的出口，为出口开辟了国际市场。

　　当然这几十年的援外工作，也有值得总结的教训，主要是：在一个时期量力而行不够，强调了外交斗争的需要，忽视了我国财力和技术力量的不足，援外支出过多，超过了当时国力所能承担的程度。对这个问题，党的十一届三中全会以后，经过总结经验和调整，得到了纠正。

　　20世纪80年代，我国对外援助突出了巩固援外成果、注重效益，根据第三世界国家社会制度、政治制度和经济发展水平，区别不同情况和需要，发展平等互利合作，促进双方共同发展，使对外援助的功能和作用进一步得到体现。我国先后对数百个建成项目进行了多种形式的技术合作、管理合作、代管经营、租赁经营、合资经营等，同受援国政府、企业共同努力，使项目的经济效益有了不同程度的改善和提高，一些项目迅速转亏为赢，恢复生机，许多项目发挥了较好的经济和社会效益。为帮助受援国培训人才，除在技术合作中继续搞好现场培训外，根据项目的需要，适当接受对方派遣留学生、实习生来华学习，培养高中级技术人员和管理人员。继续做好零配件的供应工作，区别不同情况，灵活采取多种支付方式，帮助一些国家解决零配件付款的困难。本着量力而行的原则，我国向一些经济困难的友好国家继续提供力所能及的援助，合理调整对外援助规模、布局和结构，进一步加强了对最不发达国家的援助；提高成套项目和技术援助的比重。这期间共帮助71个国家建成成套项目353个。同时，探索适应不同国家情况和需要的多种灵活援助方式：一是我国双边援助同联合国机构的多双边援助相结合。利用联合国开发计划署给受援国的援款，我国再提供一部分资金和物资，受援国承担部分当地费用，由我国派专家组织实施小型援助项目。二是我国贷款援助与受援国自筹部分资金相结合，由我承担全部工程的组织实施。三是我国援助与第三国援助相结合，由我国派公司承包实施项目。四是适应经济富裕和比较富裕的第三世界国家进行大规模经济建设的需要，发挥我国拥有一些第三世界国家所需要的适用技术、机械设备和充足熟练的劳动力的长处，同有关国家进行承包工程和劳务合作，办合资企业，帮助开发资源等。

　　进入20世纪90年代，国内外的形势发生很大变化，对外援助的方式，必须根据形势的变化，相应进行改革。这些变化归纳起来是：

　　1、国内外政治经济形势变了，援外工作需要顺应潮流。在国内，改革开放以来，邓小平同志提出了建设有中国特色的社会主义基本理论。党的十四大确定我国实行社会主义市场经济体制。企业逐步成为经济运作和市场竞争的主体。政府部门一竿子到底统管援外项目的做法已不能完全适应市场经济的需要。援外项目的实施也应遵循市场经济的规则。必须把政府对援外工作的宏观管理同企业作为实施援外任务的主体很好地结合起来。发展中国家的形势也发生了很大变化。大都实行了经济自由化、企业私有化。受援国政府对具体受援项目多数也难以决策和组织实施。不少受援国提出与我国企业合资经营我国援建的项目。过去那种项目建成后就移交给受援国或仅仅对企业经营和生产提供技术指导的方式，也已不适应受援国形势变化的需要。因此，必须进行援外工作改革，走出一条既适合我改革开放的要求，又符合发展中国家现实情况的援外新路子。

　　2、回顾我国援外工作的历程，20世纪五六十年代，我们主要帮助受援国建设生产性项目，帮助它们“造血”，增强它们经济发展的动力和活力。项目投产后效果还是好的，起到了帮助受援国发展经济的作用。但是由于他们管理水平跟不上，加上有些受援国政局不稳，经济环境恶化，许多建成的项目经营不下去。因此，开始转向援建一些“纪念碑”式的项目，如办公大楼、会议大厦、体育场，还有公路、桥梁等基础设施。这些项目看得见，摸得着，人民也能得到一些实惠。应该说，“纪念碑”式的项目在加强我国与受援国的友好关系方面是发挥了重要的作用。但是这类项目搞多了，也引起连锁反应，且要求越来越多、越来越高，我们的国力难以承担。项目建成后，我们还要帮助维修。我们对外援助的根本目的还是帮助发展中国家发展民族经济。现在，由于他们经济体制的变化和我国经济体制的改革，我们再来帮助他们建设工厂，已经具备了这样的条件，项目建成后我们企业可以同他们的企业搞合资合作。通过搞好我们援建企业的经营和共同管理，既可以帮助受援国发展经济，增加就业，又可以培养当地管理和技术人才。同时也推动我国企业走向发展中国家市场，带动我们价格便宜、对发展中国家比较适用的成套设备、机电产品出口。这也是对发展中国家的一种帮助。当然，要选择有投资条件的发展中国家推行援外项目合资合作；同时，要选择对发展当地经济有帮助又有经济效益的项目搞合资。可以说，这是对外援助发展到援助加合作，以平等互利、共同发展为目的的新阶段。

　　3、扩大援助的规模，使援外资金来源多样化。我们是发展中国家，目前对外援助的规模十分有限。而受援国对我援助的期望愈来愈高，要求愈来愈强烈。单纯依靠中央财政已不能满足援外工作的需要，因此需要扩大援外资金来源，多渠道筹集援外资金。1994年初，国务院决定搞政府贴息贷款的方式，即动员一部分银行的资金，通过政府贴息，使向受援国提供的贷款利率较低，条件变得优惠。我国银行目前有条件筹集到资金，在项目管理上还可以发挥银行的作用。企业为了自身的发展，为了带动产品出口，也可以拿出一部分资金出来。国家、银行和企业资金相结合，援外规模就扩大了，每个项目的贷款规模也可以大一些。过去对外提供无息贷款项目，一般不超过5000万元，利用贴息贷款的项目就有条件适当放宽。当然，真正使资金发挥效益，还要靠银行和企业共同努力来实现。

　　4、援外工作是对外工作不可缺少的组成部分，也是实施市场多元化战略的有机整体。党中央、国务院十分重视援外工作，始终把援外工作作为外交工作的一个重要组成部分。现在西方国家在亚、非、拉争夺非常激烈。它们利用援助干涉发展中国家的内政，争夺资源和廉价劳动力。台湾当局更是活动频繁，利用金钱拉拢经济困难的发展中国家。因此，我们必须加强对外援助工作，使有限的资金发挥更大的作用，更好的效果。发展中国家就单个国家来说并不是个大市场，但就整体来说市场还是不小的，且大有潜力。承担援外任务的企业，在发展中国家多年艰苦工作，对当地市场，包括承包劳务市场有了相当的了解。在发展中国家开展承包劳务虽然有了长足的进展，但同他们的贸易开展得还很不够。我们提供政府贴息优惠贷款可以支持我国企业同受援国企业建立合资合作企业。这样，既帮助发展中国家发展民族经济，又可以带动我国成套设备、机电产品出口和承包劳务的发展。

　　5、由于从整体上扩大了援外资金的份额，这样就有可能多腾出一些资金用于无偿援助，来帮助那些没有偿还能力的受援国。我们过去提供的无息贷款，收回来不多。实际上成为无偿援助。所以我们干脆分清，优惠贷款这部分资金是通过金融机构筹集来的，是低息的，也是优惠的，一定要还。无偿援助这部分资金是我们国家财政拿出来的，是送的，不用还。但是，送的可以少一点，我们不可能送很多。无偿援助主要对象是那些无还款能力，特别贫困的国家，可以提供一些受援国最急需的医疗、培训等项目。

　　我们对外提供援助，特别要注意对人员的培训。援助工作是多方面的，有经济的、教育的、医务的、还有军事的。但是，我们对培训人员这方面重视得还不够。派遣医疗队是很成功的，今后还要继续搞好。搞培训人才，少花钱，多办事。特别是要培训管理人员，花钱不多，获益匪浅。我们需要在援外培训工作上下些功夫。

　　鉴此，1995年5月，国务院批准实施改革对外援助方式。国务院在批准改革方案时，充分肯定了多年来我国对外援助取得的成绩和对扩大我国影响，提高我国国际地位，创造和平安定的国际环境，促进我国改革开放及对外经济贸易合作事业发展，增强受援国自力更生能力，所起的重要作用。进一步强调，对外援助是我国对外工作的重要组成部分。援外工作既是严肃的政治任务，又是复杂的经济技术工作，政策性很强。我国对外提供援助是为了帮助受援国发展民族经济，维护国家主权，捍卫民族独立，促进我国和广大发展中国家的友好关系和经贸合作。在新形势下，援外工作既要继承优良传统，继续遵循援外八项原则，发挥我政治优势，又要改革创新，借鉴国际通行有效的援助做法，使有限的援外资金发挥更大的作用，获得更好的效果。为此，对外援助方式作如下几个方面改革和要求：

　　1、积极推行政府贴息优惠贷款方式。
　　这种援助方式是国际上通行的做法。由于这种援助方式发挥了金融机构在对外援助发展项目上的管理职能，可扩大援助规模，提高贷款的使用效益，并促进成套设备、技术的出口和双方企业的投资合作。因此，现行单一由国家财政提供援外资金的做法应该改革。今后应积极推行政府贴息优惠贷款方式，即由银行机构提供资金，财政援外费贴息。从1995年开始，中国进出口银行作为我国政府指定的承贷银行，负责办理援外性质的优惠贷款业务。优惠贷款主要用于援助建设生产性项目和带动我成套设备、机电产品出口等项目，对象是有偿还能力的国家。按照国际惯例，可视借款国国情及项目性质分别采取单独提供、混合贷款或BOT方式。优惠贷款的利率与中国人民银行公布的基准利率之间的差额，由财政援外费补贴。贷款期限一般掌握在5-15年左右。每年的贷款规模，由中国人民银行会同外经贸部、外交部、中国进出口银行提出，并报国务院批准。

　　鉴于我对外援助将推行优惠贷款方式，今后除对外已签的无息贷款协议继续执行外，一般不再向受援国提供新的无息贷款。有特殊需要确需对外提供新的无息贷款，应个案报国务院批准。

　　2、适当扩大无偿援助的比重。
　　无偿援助（包括小额赠送）的主要对象是，无偿还能力的经济比较困难的周边友好国家、最不发达国家和有特殊需要的国家。用于建设项目或技术援助等，也可视情况提供一定额度内的小额赠送。还可将一部分无偿援助资金与联合国发展机构的资金相结合，开展发展中国家间技术合作活动。

　　3、推动援外项目实行合资合作等方式。
　　把援外与投资、贸易及其他互利合作等结合起来，既有利于受援国的经济，也有利于我国企业开拓国际市场。因此，今后重点要援建一些当地有需要又有资源的中小型生产性项目，并大力推动我企业与受援国企业走合资、合作经营的路子。新建项目，可由受援国政府将我国政府援款转贷给受援国企业作为对方企业资本，我方企业再投入一定比例的资本，由双方企业合资经营；对已利用我援款建成的生产性项目，经受援国同意，可转为双方企业合资或我方企业租赁经营；一些有条件的项目由受援国政府和我国政府签订原则性协议，两国政府在政策或资金方面给予扶持，由两国企业直接合作使用。

　　4、适当调整对外援助结构。
　　随着世界政治、经济形势的变化和我援外改革的实施，对外援助结构做相应调整。除适当扩大无偿援助的比重外，重点是要扩大优惠贴息贷款的规模。对外提供优惠贴息贷款，由外经贸部与受援国签订政府间协议。这类优惠贷款贷出后要保证收回，因此必须选择有偿还能力的国家和投资少、见效快的项目，并由受援方提供担保。项目可由外经贸部根据受援国要求提出，中国进出口银行参与审查。要注意增加对发展中国家技术、人才和智力方面的援助。对我与受援国关系有重大影响的已建成的经援项目，还要拨一定资金设法巩固。在援助项目选择上，根据受援国的要求，除生产性项目外，也可承担诸如医院、学校、低造价住房等对方急需、社会效果又好、花钱不多的社会福利项目。

　　5、保证援助重点。
　　我国是发展中国家，能够用于对外援助的资金有限，因此援助对象不宜太广，重点应放在周边国家、最不发达国家和其他低收入国家。对重点受援国的援助数额和优惠程度应相对高些，但这类受援国不宜太多。对一般受援国也应根据具体情况在援款的使用方式和贷款利息上有所区别。总之，要根据不同情况，区别轻重缓急，保证重点需要。

　　6、做好援外贷款的回收工作。
　　对受援国拖欠我国的债务，不逼债，要通过友好协商，争取受援国以现汇、商品、资产、资源或当地货币等多种方式偿还。

　　7、加强援外工作的管理和领导。

　　要进一步健全、完善项目招标、议标制度，加强对援外项目、援外物资的质量及财务管理。优惠贷款项目和援外合资合作项目更要注意加强管理。对优惠贷款项目，承贷银行要对承贷的项目做好可行性评估，贷款可以收回，才能放贷。援外合资合作项目要选择好合作伙伴，注意项目的经济效益。外经贸部要制订有关管理办法，做好各类援外项目的监督、检查工作。在总结经验的基础上，建立项目评估与项目总结报告制度、全面统计制度和年度报告制度，研究形成一套能够适应国内外形势发展的援外管理制度。

　　这些改革受到了受援国的理解和欢迎。这种援助方式推行几年来，呈现如下几个方面的特点：一是接受优惠贷款援助方式的国家逐渐增多，1995年只有11个，1998年末达到43个，非洲、亚洲、拉丁美洲和南太地区岛国都有国家接受这种援助方式。二是我国企业的主动性、积极性高。1995年探讨通过优惠贷款搞合资、合作项目的企业只有8家，1998年末已达70多家。这些企业中，实体性、生产性企业越来越多。三是优惠贷款和合资、合作项目多样化。有资源开发项目、工业生产项目和机电产品带料加工项目、基础设施项目、社会福利性项目、提供国产成套设备和机电产品等。这些项目都为扩大出口发挥了促进作用。如，苏丹石油开发项目3年来带动了10亿多美元的承包项目和几千人劳务出口，仅1998年一年使用的国产设备材料就有近2.2亿美元。四是促进了我国企业与受援国企业间的直接合作。企业以援外为桥梁，迅速地进入发展中国家市场，受到这些国家政府和企业的欢迎。五是受援国和企业还款意识较强，对贷款条件十分重视，按协议规定已开始偿还贷款本息。

　　自1995年7月我国同津巴布韦签订第一笔优惠贷款至1999年底，我国累计同57个国家签订优惠贷款框架协议。外经贸部向中国进出口银行推荐项目109个。中国进出口银行累计签订61个项目借贷协议，已支款项目48个。援外合资合作项目进展顺利，我国企业用援外合资、合作项目基金累计在40多个国家实施项目77个。

　　加强了对受援国的人才培训。除加强岗位培训外，1999年开办两期中非经济官员研修班和第三届中国援外方式改革国际研讨会，邀请亚非46个国家的91名经济官员参加；举办三期援外管理规章培训班，对20个项目的施工总承包企业负责人共119人进行了培训。同时，在多边援助项下，向62个国家提供了多边技术援助，举办各类技术培训班15个，培养学员327名。均受到普遍好评。为加强援外项目管理，保证援外项目的实施进度和质量，外经贸部对1994年1月颁布的援外成套项目管理6个规章做了修订并在此基础上增加了两项新规章，使管理更加规范和科学。在援外项目管理方面引入和贯彻ISO9000质量标准管理和质量保证体系。坚持通过招（议）标确定承担援外任务的企业。举办了援外项目技术组正、副组长、总工程师、总会计师、监理工程师、设计代表、施工质检员和项目国内负责人培训班。培训内容主要是援外项目管理规章。培训的目的是使学员在第一线施工时，明确自己的职责权限，分工协作搞好援外项目。培训结束后，进行了书面测试，并向考核合格的学员颁发了培训结业证书。

　　实践证明，改革进展顺利，方向正确，必将进一步推动我国同广大第三世界国家友好和合作关系的广泛深入发展。