中央与各省
民国初年军阀派系的崛起和混战毫不意外。正如前面各章所示，自1850年代末太平天国进入高潮以来，财政和军事权力的下移已成为一种长期趋势，重塑了清廷与地方势力之间的关系。过去中央政府用来集中控制各省税收的京饷和协饷制度停摆之后，产生了一种新的做法，即省级政府在完成以下两项基本义务后，即可保留其所征收和控制的剩余款项：（1）专项经费，即每年上交中央的用于具体军政项目的固定款项；（2）摊派，即强制性地分摊外债和战争赔款，始于1895年中日战争后，1901年后急剧增长。在19世纪末和20世纪初，清廷的确不断尝试着将各省所征收和管理的田赋、海关税和各种捐费加以规范化和集中化。清末数年调查各省财政状况的一系列动作，更导致正式上报的地方财政收入急剧增长。盐税在集中管理之后，也很快超过了田赋和海关税，成为财政收入的最大来源。此外中央还力图建立一个近代预算体制。然而，辛亥革命的爆发中断了通往财政集权化的所有这些进展。
因此，在1912和1913年间，北京的民国政府每年只有区区几百万元可供支配，且大多来自邻近省份的盐税和内地关税，然而其行政和军事开销却高达每月四五百万（MGDA，3.1：87；贾士毅1934：45—46，170）。满足政府财政需求的唯一办法是举借外债和发行国债，其中最大宗便是1913年4月由五个外国银团向袁世凯政府提供的2500万英镑（相当于2.483亿元）“善后大借款”。接下来的几年中，在加强了对各省的控制之后，袁世凯重新建立起财政摊派系统，各省政府必须向北京提交固定数额的地方税款。“中央借款”从1913的560万元增至1914年的1400万元，1915年更达1902万元（见表1），此时袁的影响力也如日中天。此外，袁政府还从各省获得被指定为中央政府的专属税款（即“中央专款”），包括契税、印花税、盐税和烟草销售执照税及销售佣金，其数额也在逐渐增加，至1915年超过1870万元，1916年增至2440万元（表1）。上述各种税源加在一起，使得袁世凯政府从各省获得的收入，在1915年达到近3800万元，1916年超过4300万元（约3000万两），远远超过19世纪末各省上缴清廷的专款（2200万两，见周育民2000：371）。毫无疑问，在致力于财政和军事的重新集权的袁政府来说，这是相当大的一项成就。在镇压了南方各省国民党势力之后，已经不再存在严重挑战，袁世凯似已成为最有能力在中国重建政治秩序的领袖。
表1 民国中央政府的岁入（1912-1945）（单位：千元）
但是，1916年袁世凯复辟帝制的失败及其死去，为接下来十年间各派系之间的权力竞争打开了大门，导致政治混乱和军事对抗的反复出现。虽然中央政府依然存在，但其财政十分脆弱，因为1922年以后各省供款（借款和中央专款）不复存在，这曾经是袁统治时期政府常规财政收入的主要来源；而且1921年以后，来自“关余”（大部分海关税被海关税务司截留作为偿还外债和战争赔款）的财政收入也告终止。“盐余”（1913年以后大部分盐税也被留作偿还外债）在1910年代曾是国内财政收入的最大来源，到1920年代也在减少，至1926年已不足900万元。因此，北京政府这些常规来源的实际税收，从1917年1.37亿元左右缩减到1922年大约1.26亿元，到1926年只有约2900万元（表1）。
与北京政府的匮乏和虚弱形成鲜明对比的是，1910年代和1920年代各省军阀的财政和军事力量稳步增长。1919年以后，军阀派系主要有：（1）皖系，控制八省（山西、陕西、山东、安徽、浙江、福建、甘肃和新疆），以及热河和察哈尔两个特别行政区；（2）直系，占据五省（直隶、江苏、河南、湖北和江西）以及绥远、宁夏；（3）奉系，统治东三省（奉天、吉林和黑龙江）（来新夏等2000：618—619）。此外，一些势力较小的派系包括占据广西和广东的桂系，以及控制云南和贵州的滇系。
奉系之崛起
就财政力量而言，前两个派系不相上下：皖系八省两区的税收总额约5400万元，而直系五省两区的总额近5100万元（贾士毅1932：138—139）。皖系和直系的财政收入如此接近，在某种程度上可以解释为什么它们各自的军力在1920年6月战争前夕旗鼓相当：皖系55000人，直系56000人（来新夏等2000：618—619）。相形之下，奉系似乎稍显弱势，财政收入只有2600万元。但是皖系和直系也有自身的弱点。两个派系的各自领导者，段祺瑞和冯国璋，曾是袁世凯最能干和最受信任的下属，但段和冯自袁在世时便已相互竞争。袁死后，段作为国务院总理控制了中央政府，并依靠督军们对他的效忠控制了华北大部分地区；冯则在华南占据优势，是最富庶的江苏省督军，并与长江流域各省督军结成联盟，同时担任北京政府的副总统和代理总统直至1918年10月。但是，各省督军在段或冯（1919年冯死后的曹锟）领导下所形成的派系，只是基于他们各自与两个派系领导者的私人关系。换句话说，段或冯（曹）之所以能够建立各自的派系，只是借助他们在北京政府的职位，来任命或推荐自己所信任的下属或友人作为其势力范围内的各省督军；一旦他们在任命督军时起了冲突，段和冯不得不进行协商，来实现各自引荐人选的总体平衡。当两个派系发生战争时，这种私人网络和对派系领导者的忠诚确实起到了作用；对于督军们来说，加入战争是保护其自身位置和军事力量的最好方式。然而，无论是段或冯（以及其他直系领导者们），都没能成功地将各自派系的省份转变成一个自成一体的财政军事实体。每个督军完全控制着各自的军队，并负责筹集足够款项来供养自己的士兵；他们也完全控制了所辖省内的财政税收，不愿意进贡中央政府，把对身居中央高位的派系领袖的私人忠诚置诸脑后。简而言之，皖系和直系从根本上说是军阀之间的松散联合体，它们借助对派系领袖的私人忠诚聚在一起；其中并没有高度集权的行政或军事机制把各省督军结合在一起，使其作为一个政治军事实体的成员，保持高度的团体凝聚力。后来在1926和1927年，直系之所以失去了对长江流域的控制，正是因为这个派系的核心成员（湖北的吴佩孚和江苏的孙传芳）未能一致行动并相互帮衬来对抗其共有的敌人，即来自南方的国民党势力，结果被后者轻而易举地各个击破。
皖系和直系内部之缺乏团结，与奉系的集权式行政、军事组织形成鲜明对比。事实上，阻碍皖系或直系建立起自己的集权式财政军事整体的原因之一，是这些派系所属各省在地理上分布于不同区域，与敌对派系的各省交织在一起。这种分散性，不仅将各省暴露在敌人的军事攻击下，而且妨碍了同一派系内部各省调动自身资源，来建立一个集中化的政治和军事实体。
奉系的情况截然不同。其领袖张作霖（1875—1928）自辛亥革命后便控制了驻守奉天省的新军27师，并以此为根基，进一步占据了奉天督军和省长职位，1916年后新建第29师，吞并第28师。在完全控制了奉天之后，张又通过举荐姻亲鲍贵卿成为该省督军，于1917年将其势力范围伸展至邻近的黑龙江省。张自己也接受了北京政府的任命，于1918年担任东三省巡阅使，正式成为满洲的军政统治者。通过任命亲信担任督军以控制邻近的两省，就此而言，张与皖系和直系领袖建立各自派系的做法并无区别。张本人也谈不上有什么政治理念或原则，但他重用那些对他忠心不二的下属，因此倒能吸引不少人才（McCormack 1977：243）。不过张氏之所以能在北洋时期各军阀派系的角逐中最终胜出，主要还是因为他充分利用满洲相对孤立的地理位置，将东北三省变成了一个独立的且在行政、财政和军事上高度集权的实体。
为实现这一目标，张作霖于1922年4月直奉战争失利、未能将其影响力扩张到关内之后，宣告独立于北京政府，从而切断了东三省与直系控制的中央政府的政治联系。1922年9月，张引进公务员考试制度，依据个人能力招纳不同层次的政府官员，力图使满洲的行政体制正规化。张还改组了自己的军队，用在日本或北京军校的毕业生替换了大部分山林出身的中低级军官；他还扩大了东北讲武堂的规模，以培训自己的军官，并召集高中毕业生进行集训，为服役做好准备。为根除军队中的私人网络（在高级军官中大部分是以结拜兄弟形式存在），张把原有的三个师（第27、28、29师）和新成立的一个师重组为27个步兵旅及其他单位，任命自己的亲信为其领导。满洲的行政和军事统一，对奉系意义重大：它避免了三省之间的内部冲突，确保了政治稳定和社会秩序，让满洲免于困扰关内各省的频仍战乱，还能让张调动三省资源，实现其战略目标。
为了扩大和维持军力，张通过几个渠道来创造财政收入。除征收田赋和工商税外，奉系还从事大规模政府投资，范围包括矿业、木料、纺织、电力、制糖和军火工业，最重要的是铁路网建设。它还使用金融工具，以创造额外税收，比如发行公债，印制“奉票”，且在1917年至1924年初一直保持币值稳定，因而在满洲地区广为流通。
简言之，奉系的强项，在于其有能力将东三省整合成一个强人集中领导下单一的行政、财政和军事实体。这个实体中的三个省，分开来看，没有一个算得上是中国的富省。例如，1925年，江苏省预算收入1660万元，远高于奉天省（东北三省中的首富）；另外两个内地省份（四川和广东）的岁入高于或接近奉天（见表2）。但是对于关内各军阀派系来说，问题在于同一个派系内部各省的财政资源均落入控制该省的督军手里，因此没有任何一个派系领袖能够一手控制该派系所辖各省的全部资源。相形之下，在控制了整个满洲之后，张作霖能够从所有三省中抽取财政资源以供其军备建设；三省的年收入总额达2730万元（表2），这还未包括他通过发行公债和纸币创造的额外收入。这样，他的财力超过关内任何一个督军。
表2 1925年各省岁入岁出预算（单位：银元）
满洲与中国其他部分的地理隔绝，也有助于张氏在与关内各派系的争斗中取胜。在控制东三省之后，张便介入与华北、华东地区军阀的对抗，借此来扩展其军事和政治影响力。他会趁各派系互斗之际，冒险出兵关内。一旦失着，可轻易地从关内抽身而退，使其在满洲的基地毫发无损。然后他再集中全力，在满洲积蓄足够的财力和军力，等待下一个入关时机的到来。而在关内各支军阀连年混战、耗尽资源之后，他确实成功了。这种地缘优势，加上奉系与关内各派系（皖系和后来的直系）在财政构造方面的差异，比其他任何因素（政治的或军事的）都更为重要，使得奉系最终在中国北方各支军阀中最终胜出，并控制住北京政府。
小省强人
事实上，利用地理隔绝的优势，建立一个高度集权的财政和军事实体，并在与其他军阀派系的竞争中胜出，奉系并非其中唯一的例子。另一个例子是山西省，面积虽小，但在整个民国时期的国家政治中却具有战略重要性。山西地处黄土高原地带，东有太行山、西有黄河作为屏障，北枕戈壁草原，西部地区则为重峦叠嶂。历史上，晋地以“易守难攻”著称。在整个民国时期，它一直处于军阀阎锡山（1883—1960）的控制之下。阎作为督军统治山西始于辛亥革命后，在1917年控制了省内的所有武装力量。像所有其他军阀一样，阎通过大力扩张军队来建立其权力基础，从1916年前不过7000人，增长到1917年约20000人，到1930年已超过200000人；他也因此成为华北地区具有全国性影响的少数几个地方强人之一（Gillin 1967：19—29，103—124）。
阎锡山之所以能长期据守山西，固然得益于阎本人在各方势力的角逐中善于骑墙、随机应变，加上该省经济落后，对省外的军事强人也没有多大吸引力。不过最根本的原因，还在于他充分利用山西地理位置封闭的有利条件，在全省范围内建设和维持一个高效且高度集权的政治军事体系，使其在日本入侵之前，基本上免于社会动荡和战火蔓延。他将自己的亲信安插在关键的军事职位上，这些人多来自其故乡五台，或者至少来自省内。但是，他也注重政治和军事官员们的才能，因而也任用一些符合条件的应征人员，而不论其地域来源；其中许多人因此从普通百姓晋升高级职位，并对阎终身感戴。时人因此这样描述道，“山西省的军事和行政圈子，就像一个大家庭，阎先生是元老，所有士兵都是其弟子”（转引自王续添2000：61）。为了把乡村地区纳入其有效控制，阎推动了所谓的“村本政治”，乡村社区借此进行“编村”，每村包含约300户，分成若干闾，每闾再分成五邻，每邻为五户。这些组织的首领承担起保护本地居民、征税和帮助政府征兵的责任。村本政治的目标，是所谓“兵农合一”，即为了备战而将乡村社会军事化。
为了把山西建立成一个独立的行政和军事体系，阎锡山还投入相当大的精力，促进当地经济的持续发展和自给自足。他在山西乡村倡办“六政”（即水利、植树、蚕桑、禁烟、天足和剪辫）和“三事”（种棉、造林和畜牧），旨在增进乡村社区的文明和繁荣（贺渊1998：243）。其政府还在现代工业和交通方面进行大规模投资，并以这些投资为基础，于1930年代初成立西北实业公司，经营范围囊括采矿、冶炼、发电，以及机械、化学、建筑材料、纺织和皮革制品、消费品制造等各行业。但最重要和最成功的项目则是著名的太原兵工厂，为1920和1930年代中国三大兵工厂中最大、最先进的一所（其他两所位于湖北汉阳和奉天沈阳），生产各种枪炮和弹药。到1920年代末，通过动员乡村人口和发挥兵工厂的能量，阎锡山已使其军队上升为华北三大势力之一（另两支则为张作霖和冯玉祥所部）。
我们还可以广西省为例，看出地缘的安全屏障和地盘的集权控制，对于军阀们生存和做强的重要性。广西位于西南边陲，境内群山绵绵，从来不是各地军阀的争夺目标，但是其位置偏远和相对孤立，也为胸怀大志的地方强人们提供了必要条件，使其得以建立自己的独立王国，并以此为基地，在变得足够强大之后，开始觊觎全国。民国时期广西的军事强人最初是陆荣廷（1859—1928），自1911年起，便以督军身份统治该省长达十年，后来因其成功剿匪和维持地方安宁，而被当地人感念。陆于1917年打败广东的竞争对手，统治这一邻省长达三年，其影响力也达到鼎盛时期。然而，广西作为其根据地毕竟资源有限，制约了他的军事扩张，很大程度上导致他无力面对广东新兴势力的竞争（其核心指挥官的倒戈对他更是致命一击）。相比之下，1924年以后取代他统治广西的新军阀们显得更加成功。
不像其他各省军阀为了独自控制某块地盘而相互争夺，广西的几位新强人，即李宗仁（1891—1969）、白崇禧（1893—1966）和黄绍竑（1895—1966），却能非同寻常地联手合作，共同打造一支统一的政治军事力量——事实上，广西的有限地盘和资源，使得他们中的任何一位都无法经得起内耗；因此，对于他们来说，最好的生存策略就是合为一体。在某种程度上，这三个强人能够通力合作，也因为他们各自性格的完美互补。据说李仁慈、宽容、慷慨，使他成为一位很受欢迎的政治领袖；白口才流利、足智多谋、坚决果断，使其成为一名出众的军事指挥官；黄注重细节、讲求实际，使其成为一个很好的执行者（王玉贵1996：76）。新桂系非常清楚，这个贫穷省份的有限收入极大地削弱了他们的军事潜力，所以他们采取了与阎锡山在山西截然不同的办法，来积蓄其财政和军事实力。这个办法被总结为“三自政策”：一是“自卫”，即军事建设。由于缺乏足够的财政收入来支撑一支相当规模的常备军，他们选取社会军事化路径，推行所谓“三寓政策”，即“寓兵于团”“寓将于学”“寓征于募”。因此，在标志着全面抗日开始的1937年卢沟桥事变爆发后，广西成为全国动员最快的省份，两个月内即招满足够的士兵，组建4个军和40个团，便不出人意料（LZR：505）。二是“自治”，旨在通过清除腐败官员、培养合格干部，更重要的是，在保甲制度下重建乡村社会，其中乡长或村长兼任学校校长和民团头领，力图建立一个廉洁高效的政府。三是“自给”，即致力于投资制造业、采矿业和交通项目，推动义务教育和高等教育，发展林业和农业（LZR：196—198；谭肇毅2009，2010）。有研究者提出，桂系的这套做法，不宜简单等同于区域主义（regionalism），因为其目标是使广西成为“一场民族主义运动的一部分”；这些桂系领导人既是区域主义者，又是民族主义者，相信“有层次的民族主义”理念，即以当时的区域主义作为手段，以达到未来的民族主义目标（Lary 1975：211—213）。
赢家与输家
因此，奉系、晋系和桂系的成功，主要在其长期经营固定地盘和由此所产生的财政实力；它们均用尽一切办法，尽可能多地创造税收。除了征收田赋和货物税等传统办法，它们均致力于投资现代工业和交通运输，皆利用了现代金融工具来额外创收。但是奉系与晋、桂两系在地理面积和经济规模上的差异巨大，也意味着它们各自的政权建设和军事扩张道路大相径庭。在广袤的满洲地区，现代工业和交通的快速发展，以及大量的工业产出，使得奉系有可能主要依靠货物税和营业税，而不是田赋，来支撑其财政收入。1925年，来源于货物和其他非农业部门的税收达到1660万元，是田赋的整整两倍。相形之下，山西和广西尽管也有工业化的努力，但其经济仍然以农业为主。因此，在广西，来自货物和非农业部门的税收，只相当于其田赋收入的约73%；在山西，更低至23%（表2）。更令人惊讶的是奉系与晋、桂两系在全年税收绝对值上的对比。1925年，奉系三省的财政收入总计为2730万元，而晋系只有约730万元，桂系不足410万元（表2）。所有这些，当然只是预算的数字，可能低于各自的实际收入，但却显示了它们之间的差距。因此，奉系能够在军事方面花费更多，1925年的军费预算超过2100万元，大约是晋系和桂系军费的三倍，便不足为奇。对这两个较小的派系来说，由于缺乏足够的军费，军事建设不得不借助社会军事化这样一种更省钱的办法，即整编乡村人口，广泛建立民团，使其随时可供动员和招募。
与赢家们形成鲜明对比的，是那些因缺乏前者所拥有的上述各种优势而失利的军阀派系或省份。其中之一是吴佩孚（1874—1939）。吴在清末从保定陆军速成学堂毕业后，由低级军官做起，跟随北洋将领曹锟，最终上升为直系首领，到1920年代中期势力最强时曾拥兵数十万，纵横中原各省。但是，吴始终没有一个属于自己的稳定地盘。尽管他在自己所控制的辖区内不择手段地征税，但其“财政状况一直十分吃紧”（Wou 1978：55—80），最终在各路势力的角逐中败北。更典型的例子是冯玉祥（1882—1948）。他在1920年代末达到事业顶峰时，曾拥有一支四十多万人的军队，控制了华北和西北的大部分地区。然而，冯的最大弱点，同样在于缺乏一个牢固可靠的基地来支撑其军队。其军队从未在任何一块地方连续驻守超过三年或四年，因此无法认真经营地盘，改变当地的经济社会状态（Sheridan 1966）。尽管他曾尝试过各种办法，比如截留盐税、提高铁路运输费、在占领区强制出售公债（刘敬忠2004：79—82，104—105，275，316，356—357），但一直未能有效解决士兵给养问题。冯玉祥之所以能够扩张军力并纵横十余年，直至1930年其军队才最终瓦解，部分原因在于他的策略具有高度投机性，在与其他派系交手的过程中频繁地倒戈、结盟、分裂、重组，但最重要的是1925年后获得苏联的慷慨援助。到1926年8月止，苏联给冯玉祥的军队提供了31500支步枪，5100万发子弹，272支机关枪，60架大炮，58000发炮弹，还有10架飞机（刘敬忠2004：369）。在苏联切断其供应之后，冯的竞争力迅速衰退。除财政破产这一因素外，同样致命的是其所控制的区域支离破碎，因而冯从未能够认真整编所属各军、师、旅，加以集中控制（同上：342，397—400）。
与那些成功的派系形成鲜明对比的第三个例子，是四川的各支军阀。事实上，四川有着产生一个具全国竞争力的强势军阀的理想条件。该省地处西南边陲，有群山包围，与其他省份相对隔绝，而其内部大面积的盆地是中国最肥沃的地区之一，有着高度发达的农业和高度密集的人口。因此，在全国各省中，四川的耕地面积最大（1.51亿亩），人口最多（4700万）（TJTY，1946：2，14）。该省的政府年度预算一直位居全国第二，在1910年代末和1920年代约为1250万两，仅次于江苏省（贾士毅1932：139；见表2）。然而，正因为其面积如此之大，又是如此重要的税源和士兵来源，省内省外的各路军阀都想各分一杯羹，结果没有任何一路军阀可以独占全省。经过辛亥革命后的常年竞争和混乱之后，到1918和1919年，出现所谓“防区制”，使该省变得支离破碎。在这个制度下，全省被分成十五个（或更多）的防区，每个防区有若干个县（少则9或10个县，最多的达33县）。各防区的部队给养均靠区内的税收。四川南部和成都市周围的大多数防区，落入来自邻省云南和贵州的军阀之手；其余防区则归四川本地势力。尽管有一个省政府存在，但各防区的军阀都把所占地盘变成自己的独立王国，自行委任区内的政府官员、征税并截留那些本应解送省政府或中央的税款。为保卫或扩大所在的防区，各路军阀年复一年地你争我夺；因此，四川的军事开销也是全国最高的，在1925年超过2600万元，是当年全省财政预算的两倍。四川的分裂和混乱一直持续到1935年，才归国民党政府统一控制。事实上，此后中央的控制力仍然有限。至1938年刘湘死时，军阀主义依然在四川盛行（Kapp 1973：136—141）。在此之前，行政和军事的分裂，使得任何一个四川军阀都无力在国内政治中发挥与该省的财富和人口相匹配的影响力。
最后，让我们来看看在帝制和民国时期富甲全国的江苏省。在1910年代末和1920年代初，该省预算收入超过1600万元，远远高于其他各省，而其实际财政收入也与预算相差无几，每年约在1500万元，这还不包括从该省拨出的海关税和盐税（总额超过2000万元）（沈嘉荣1993：292）。但是有两个因素阻碍该省成为全国范围内强大的军事竞争者。第一是地缘格局。江苏地处长江下游，平原遍布，与邻近各省之间没有任何地理障碍可以用来隔绝和保护自己。作为中国最富饶的省份，它是外来军阀们争相控制的目标，但是由于各派系对该省竞相争夺，因此没有任何一个军阀能够长期独霸江苏。令军阀们无法以集权的方式控制江苏的第二个因素，是该省存在一个强有力的绅商阶层，对军阀们试图从该省榨取过多税收进行了有效抵制。从民初至1927年，为了维持其合法性，统治江苏的军阀们一直很注意地方精英的舆论，偶尔会向后者让步。当地士绅们提出所谓“军民分治”“苏人治苏”的诉求，试图阻止督军干涉省内行政事务，尤其是省政府的关键职位（包括省长和财政厅长）的任命，坚持认为应由江苏本省人而不是由军阀强人来充任。江苏绅商的顽强抵抗极大地限制了军阀们榨取地方资源和扩张势力的空间；也正因为这一事实，尽管该省的财政收入高于其他各省，但它在1919年的军费开支预算却只有390万元，占财政收入的23%；1925年为610万元，占财政收入的36%，仅相当于同年四川省军费开支的23%。相比之下，1919年和1925年全国的军事开支分别占政府收入的46%和105%（贾士毅1932：140；另见表2）。
（本文摘自李怀印著《现代中国的形成（1600—1949）》，广西师范大学出版社，2022年2月。）
