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疏解城市人口，古已有之。为调控北京的城市人口规模，明清时期就曾采取过多项措施疏解人口，取得了一定成效，其疏解之策对于今天仍具有一定的借鉴意义。
据《北京志·人口志》记载：明初北京城市人口经过自发离散和明太祖强制迁徙，原元大都地区居民大量流失，只有9.6万。此后人口恢复和增长主要得益于军卫人口和塞外军民等新移民的大量迁入。到洪武八年（1375年）为14.3万。永乐十九年（1421年），朱棣自南京迁都北京后，依南京之例，将北京城按方位划分为东、西、南、北、中五城。随着移民政策的不断推进，北京城市人口不断增加，到嘉靖后期至万历初期，北京城市居民计约13.4万户，以每户5口人计，则明代中后期北京城总人口约68万人。如果加上驻京的军人及家眷以及居于皇城内外直接服务于宫廷的人员，万历六年（1578年）京城人口已达17.9万户、85万人。按照内外城62平方千米面积计算，城市人口密度大大增加，达13710人/平方千米。
清代建都北京，基本上沿袭了明代的城市管理制度，包括内城、外城和城属（京营四郊）三个地域单元，但顺治初定都北京即于内城“分八列旗，拱卫皇居”，并迁移内城汉人之官民商贾于外城，推行兵民分城居住。由于大量旗人内迁和北京内城被圈占，以及北京城市的发展，主要是内城八旗户口的迅速增殖，清初北京内外城人口约11.7万户，55.6万人，其中内城八旗人口计约8万户，40万人。随着政权的稳定，北京人口不断增加。据《北京志·人口志》记载：乾隆末年（1795年），北京内外城人口约15.74万户，74万人。至光绪八年（1882年）北京城市人口21.8万户，108万人，人口密度达17419人/平方千米，形成了“户口日繁，待食者众，无余财给之，京师亦无余地处之”的局面。
为缓解京城人口增长压力，明朝廷从弘治年间开始逐步疏解京城人口，隆庆、万历年间仍继续坚持实行调控北京人口的各项措施。清朝从雍正年间至乾隆年间先后采取多项措施疏解人口。
明弘治年间开始外迁驻军兵力，减轻京城人口供养压力
明代永乐至宣德年间，大量卫所军士迁居京师，导致北京城市人口剧增。为疏解城市军事人口，加强外围防御，弘治年间开始外迁京城及京畿卫所军士，实行边戍屯居。在长城沿线设置九个军事重镇（亦称“九边”），后又在北京西北增设了昌平镇和真保镇，统领大批卫、所的官兵保卫边防。他们大多亦兵亦农，战时打仗，平时从事种植和畜牧业生产。京郊及周边地区以“营”“堡”“卫”等而称的地名，相当一部分与当年的卫所军士迁离京师、戍边屯居有关。
清代雍正二年（1724年）开始外迁八旗兵丁及家眷。一是逐步放松对京师旗下官兵严格集中聚居的管理，按镶黄、正黄、正白、正红、镶白、镶红、正蓝和镶蓝等旗分别建房于城郊，迁移部分内城兵丁携眷分驻。至乾隆中期，清政府于四郊建造营房累计达4.8万多间，派驻京师八旗子弟人口总计约8万余，连同家眷共约9万余人。如，乾隆十四年（1749年），于香山设立健锐营，常规编制2000多人，另有家眷等。乾隆三十五年（1770年），设蓝靛厂火器营，有各种营房、官房1700多间。
二是外迁闲散旗人移驻京畿或东北屯种。雍正二年（1724年），以京畿新城、固安官地341顷制为井田，令无业旗人屯种。乾隆二十一年（1756年），再次疏解闲散旗人，原定计划三千户，分为六旗，每年派遣一旗，每旗500户，仍是按旗摊派，而且规定要“择其族众，有眷属者拣派”，眷属一律不准留京。从《清实录》记载看，从北京迁往拉林（今黑龙江省五常市）、阿勒楚喀（今哈尔滨市阿城区）的京旗闲散人共有3000多户，以每户5口计，共1.5万人。
三是将部分汉军旗人“出旗为民”，占籍州县。康熙后期，即已准许部分汉军旗下壮丁“出旗为民”，但数量较少。至乾隆初期，不仅汉军旗下壮丁，而且连同汉军八旗兵丁自身在内，均成为出旗为民、占籍州县的对象。清末，京师八旗人口的贫困化，迫使清政府进一步放松对京师旗人的禁锢，规定“八旗准出外贸易及在外寄籍”，且“准与该地方民人互相嫁娶”。对京师旗人“弛宽其禁，俾得各习四民之业，以资其生”的政策，不仅改变了京师旗人“不士、不农、不工、不商”，依赖国家粮饷生计的状况，而且也达到了疏散内城旗人，减轻清政府财政与经济压力的目的。
总体上看，这项措施为缓解明清时期京师人口压力，发挥了积极作用，产生了良好效果。在当时的历史条件下，这些措施的制定和实施，应是北京古代城市发展史上的创举。
明朝开始劝返外籍流民，整治关厢，严控占籍京城
明代朱棣称帝初期，为巩固自己的政权，曾实行移民政策，大量屯兵、屯民、屯商于北京，充实京城及京畿人口。但随着人口膨胀，那些外来移民又成了疏解对象。一是实行较为优惠的政策，鼓励移民返乡。如根据每户的人口数量及路程的远近，给予一定的盘缠（路费）和安置费等，所以不少人愿意返乡。短短几年就有不少人返回故乡，其中以来自山西的移民居多。二是整治关厢，遣散游民。《明史·食货志》载：“在地曰坊，近城曰厢。”即城门外大街及其附近地区为“关厢”，也就是泛指城门外两三里之内的居民聚集地。这些地区也是大量商贩和无业游民聚集地。从隆庆年间开始，朝廷令顺天府会同五城兵马指挥司整治关厢内外，并令所辖大兴、宛平二县配合，将整治重点锁定于永定门、德胜门、西直门、朝阳门关厢，因这四个城门处于京城的东南西北方向，城门内外聚集的人员最多。特别是德外关厢，区域最大，居住人口最多。顺天府制定了相应整治政策：没有“京籍”者，须搬至离京百里之地；房子可以拆走，如愿意空手出门，可以领到一些补偿款；有“纳户执照”者（即工商执照），“营业者不得超过五人，超者裁之”。经过几年的整治，到万历初期，各关厢内外居民大为减少。
清代前期，由于民族压迫，京畿圈地，土地兼并及自然灾害等，有大量破产农民等不断涌入北京谋取生计，致使京城人口迅速增加。清代首先对长期居住在北京的外来人口实行严格控制，按流寓人口编定保甲。租住民房的客民，必须有切实可靠的保人，也就是今天所谓的以房管人。“官府按月点卯，酌量分定日期，俾得逐一查照循环号簿，详细诘问，毋许容留来历不明之人。”其次就是遣散流民回原籍。雍正初年提出“就食京师流民，清查口数，资送回籍”，此后又规定：“闲散游荡，立宜摈逐。惟候补、候造之人，读书之人，贸易生理之人，方可听其在北京居住。”直省人民不得入居京师，便滞留、占籍于宛、大二县，造成“顺天大、宛两县，土著甚少，各省人民来京，居住稍久，遂尔占籍”的现象。这一方面限制了外城城市人口的机械增长，另一方面却加速了大、宛二县人口的机械增长。
不过，乾隆中期之后，清政府限制直省人口占籍京师的政策明显改变。乾隆初年，乾隆帝即认识到，“流民资送势亦有所难行，不如听其自为觅食谋生”。这是清政府对资送流民问题认识上的重要变化。至咸丰年间，据《清文宗圣训》载：“流民中谋生者，多系故土并无田庐依倚之人，而必抑令复还，即还其故乡，仍一无业之人耳。”据此推断，自乾隆中期开始，即逐步放松了对流民的驱逐，也就造成了流民在京谋取职业、占籍北京外城的机会。当时，除京畿移民之外，来自山东、山西以至南京等地的谋生者颇多。
清代限制致仕官员胥吏寄籍京城，鼓励返乡养老
清代还有一项针对特定官员胥吏群体的疏解措施。康熙中期规定，凡京官革职、休致、解任，严催起程。后来虽对解任、休致、丁忧官有所其自便的宽容政策，但事实上囿于成例，即使留居京师，亦多占籍大、宛二县。故至乾隆中，“大、宛等县，多士云集，土著寄居，不免搀杂”。至于各部院衙门书吏，五年役满考职后，即严催回籍；若潜匿京城或私自来京均要问罪，遂成为一项制度。
清朝退休制度规定，年满60岁的官员即可退休。退休官员一般均回原籍养老，仅有少数高级官员可留住京城，但不少人不愿离京返乡。如，广西临桂（今桂林）人陈宏谋奉调进京历任吏部尚书、工部尚书、协办大学士，最后官至东阁大学士，于乾隆三十六年（1771年）因病且年事已高辞官，但想留在京城久居。乾隆皇帝亲自劝其返乡，并设酒席为其饯行，同时令其回乡所经过之处地方官员要在20里内料理护行。陈宏谋深感皇恩浩荡，10日后带着家眷及佣人30余口返乡。乾隆帝此举使不少退职、辞职官员打消了留京久居的念头，纷纷离京返乡。这些出自政治原因的政策，同样减缓了京师城市人口的机械增长。
明清时期北京城市人口的疏解之策，有效缓解了城市承载压力，发挥了积极作用，对于今天我们疏解北京人口，尤其是城区人口具有重要的借鉴意义。一是要明确人口疏解的重点群体。在中国古代传统社会，尊崇“士农工商”的社会等级观念，商业人口相对较少。作为皇城帝都，明清时期拱卫京城的驻军兵力占京城人口的比例逐渐加重，这成为供养压力的重要因素。如今的北京，与首都定位不相匹配的功能繁多，相应的人口承载压力过大、过重，因此要突出去除非首都功能，以产业疏解带动重点人群疏解。二是要坚持人口疏解的有效路径。对于人口疏解中行之有效的路径方法要敢于坚持，不能朝令夕改，不能畏于权贵、因人而异。如对于大批京官革职、退休、卸任，应形成鼓励返乡养老、减少久居或寄籍北京的机制，还应当上行下效，形成自觉的习惯和风气。三是统筹人口疏解的区域协同。古有京城（顺天府）与京畿等地区的协同配合，今有建立行政副中心和京津冀协同发展，要搞好区域联动，方能真正有效疏解非首都功能，实现北京人口适度承载，建成国际一流的和谐宜居之都。
（作者为中国社会科学院近代史研究所研究员；中国社会科学院博士周进对本文亦有贡献）
【参考文献】
①《清实录》，北京：中华书局，1987年。
②北京市地方志编撰委员会：《北京志·人口志》，北京：北京出版社，2004年。
