尽管全国范围内的人口普查直到1801年才在英国实施，但英国对人口信息的系统性调查早在16世纪就已启动。切斯特（1539年）、考文垂（1547年）和伊普斯威奇（1551年）等市镇在探索解决贫困问题的过程中，先后进行贫困普查（census of the poor），成为近代英国政府系统搜集人口信息的最早实践，可谓英国人口普查的先声。在贫困普查的推动下，英国在16、17世纪对数目字的重视获得空前发展。英国古典政治经济学之父、统计学创始人威廉·配第在1690年出版的《政治算术》一书中宣称：“凡关于统治的事项，以及同君主的荣耀、人民的幸福和繁盛有极大关系的事项，都可以用算术的一般法则加以论证。”他的“政治算术”就是用“数字、重量和尺度”这些内容来描述一个国家的社会经济状况。16、17世纪是英国从传统社会向现代社会转型的时期，贫困、犯罪、饥荒和瘟疫等社会问题凸显，社会压力剧增，而要解决这些社会问题的首要举措就是搜集人口信息，从而对症下药，制定有针对性的社会政策。
威廉·配第《政治算数》的中译本封面
16、17世纪英国面临的最为严重的社会问题是贫困问题。虽然贫困问题在英国古已有之，但16世纪后期和17世纪初期英国贫困问题的性质、水平与16世纪上半叶相比，均发生明显变化。15世纪和16世纪初，贫困并不是一个严重的社会问题，贫困的产生多是个人不幸（如丧偶、父母去世、疾病或伤残等）的结果，或者仅是个体生命过程中某个阶段（特别是年幼或老年）的遭遇。以工资劳动维生绝不是不可避免的选择，仅仅是某个年龄段的一种雇佣方式，或是收入来源的一种辅助方式。但到16世纪末，一直持续到17世纪中叶，穷人不再限于不幸者和老年人。历史学家霍斯金斯（W. G. Hoskins）认为，16世纪20年代英国任何城镇的人口中有三分之一的无产者和三分之一以工资为生者。
政府官员将穷人看作社会秩序的威胁，称之为“多头猛兽”，极力限制与惩罚流民。随着流民文学的发展、人文主义者和思想家的宣扬，要求国家介入流民事务的呼声日益高涨。弗朗西斯·培根认为，流民不仅是“负担、有碍观瞻和丑闻”，也是“国家危险与动乱的根源”。1616年，枢密院致信米德塞克斯郡治安法官：“这些游手好闲之人、流浪者和其他懒散之人没有正当职业或住所，隐藏在城市里，经常偷窃，作奸犯科。”流民也是叛乱的一个潜在因素，穷人反对富人经常成为叛乱的口号。求恩巡礼（Pilgrimage of Grace）的领导者号称“贫困长官”（Captain Poverty）和“贫困勋爵”（Lord Poverty）。1599年3月26日，巡回法庭开庭审理一起叛国罪案件，被控者公开宣称：“世界不会变好，除非割破富人的喉咙，使穷人变富。”穷人还经常参与粮食骚乱和圈地骚乱。1629年3月一百多名妇女带着她们的孩子登上一艘船，迫使船员将谷物装满她们的帽子与围裙；5月，二三百名失业纺织工人袭击停泊的船，抢夺谷物。1629年4月，埃塞克斯郡治安法官向枢密院汇报该地织工失业的情况，并询问对策，因为“这些穷人不会安宁，除非获得抚养家庭的手段”。
求恩巡礼
穷人，特别是流民，成为近代早期英国犯罪的主要参与者。小额盗窃案的发生多与流民有关，而且在流民数量于1600年前后达至顶峰时期，犯罪数量也出现增长。1637年赫特福德郡治安法官在提交给枢密院的一份报告中，表达了对穷人盗窃的担忧：“谷物匮乏与工作机会减少，致使劳工与穷人变卖家当，很多人不仅破坏篱笆、砍伐树木和外出流浪寻求救济，而且她们还在晚上偷羊……为获取食物而小偷小摸。”根据对切斯特、莱斯特、雷丁、萨默塞特、沃里克、威尔特郡的研究，1571—1641年流民偷窃与入室抢劫的案件占其所有犯罪类型的一半左右。
穷人迫于生计往往铤而走险，参与叛乱、骚乱、犯罪等破坏秩序与危害国家稳定的行为。因此贫困问题从来就不是简单的经济问题，而是关涉国家安全与社会安定的大问题。近代早期英国的贫困问题，不仅表现为穷人数量的增加，也表现为穷人对国家与社会威胁的增强。为消弭贫困问题带来的消极影响，英国开始探索济贫实践。
为了解贫困人口的数量以及贫困程度，一些市镇率先开始进行贫困普查。在考文垂，治安法官调查居民的住房、房主、定居时间、婚姻、家庭、工作能力、雇佣情况，警告不雇帮工的雇主、惩罚懒惰者、救济穷人等。在伊普斯威奇，治安法官要求每个教区提名两人调查教区贫困状况。诺里奇的贫困普查对居民年龄、婚姻、职业、财产、家庭规模等进行普查。诺里奇贫困普查的一条结果如下：
“彼得·布朗，守门人，鞋匠，50岁，工作很少；他的妻子安娜60岁，自圣诞节生病后就没有工作，身体健康时纺纱；有三个女儿，年龄依次是18岁、16岁、14岁，她们在有纱的时候纺纱，但现在没有工作可做。他在此居住的时间已经超过20年。他的一个女儿比较懒惰，被送往威廉家为其服侍，她每年在那里居住三个季度。守门人的房子。一周4先令，非常穷困。可以工作。没有多余的钱。”
诺里奇的贫困普查结果表明，16岁以上的成年男性525人，成年女性860人；16岁以下的儿童总数926人；贫困人口总数是2359人，占全部人口的22%。诺里奇的贫困普查使市政官员得以了解居民贫困的程度与规模，在此基础上，1571年6月，市议会公开宣读“贫民政令册”，很快获得通过。可以说，贫困普查为政府了解贫困问题提供信息，成为政府制定济贫政策的前提条件，也是福利保障政策的起点。
诺里奇的贫困普查记录
大多数贫困普查是在饥荒、骚乱时期进行的。例如，1586年沃里克贫困普查和1597年伊普斯威奇贫困普查，就是在收成不好、谷物价格上涨的时期。两次普查的侧重点不同：沃里克贫困普查主要关注乞讨者和新移居者带来的混乱，而伊普斯威奇贫困普查则是罗列定居穷人的需求。1616年谢菲尔德贫困普查表明，谢菲尔德总人口有2207人，其中有三分之一（725人）是请求救济的穷人，另有160人因为太穷而不能救济别人。索尔兹伯里圣马丁教区在1635年的贫困普查显示，除接受济贫的人口外，有不少于人口总数的三分之一是“穷人”。
地方市镇官员通过贫困普查搜集关于贫困问题的信息，这有利于地方政府及时调整济贫政策，更好地组织济贫。地方政府可以根据搜集的信息，决断是否开放或重组教养院，是否控制流民或其他人口。诺里奇和约克先后在1549年和1550年征收强制性济贫税取代教区施舍。1549年5月3日，诺里奇市政会议颁布法令，要求市政官估算各自分区内的贫困状况，每个人都应该缴纳济贫税，拒绝缴纳者将受到惩罚。1538年，约克开始暂行强制性济贫，从1550年开始固定征收强制性济贫税。1556年，在饥馑与瘟疫的影响下，剑桥开始征收强制性济贫税。1557年伊普斯威奇开始征收强制性济贫税。到16世纪中叶，多个地方市镇由教区组织济贫，或者为穷人提供工作，或者强制征收济贫税。地方市镇的济贫实践，有力推动国家新济贫法令的出台。
1598年，英国议会颁布流民与济贫法令，确立了英国济贫法的三个基准原则：首先，坚决惩罚流民；其次，由济贫税进行院外济贫；最后，为身体健壮的穷人提供工作。1601年济贫法再次肯定了1598年济贫法的内容，后经1603年规定瘟疫时期征收特别税和1610年法令要求每郡建立教养院，并在1624年济贫法内容得以固定化。英国济贫政策完成了从残酷镇压向规训与救济并举的转变，从关注流民到顾及各类穷人的转变，从自愿捐助向强制缴纳济贫税的转变。由此形成了近代早期英国济贫法的基本框架，一直延续到19世纪。
