台湾地区从今年（2020）元旦开始，将有两所图书馆试行新规，即读者借书后，由政府给予作者和出版社定额补偿。也就是从明年起，依据2020年的借阅记录给予补偿，每出借一本书补偿3元新台币，创作者分得70%、出版者得到30%。由台湾图书馆、公共信息图书馆试办3年，至2022年12月31日止。
虽然台湾是亚洲第一个实施这项政策的地区，“公共借阅权”（Public Lending Right，一般简称PLR）一词听起来新潮、进步，却并非首创，甚至不是个新概念。这个政策概念从1920年代开始就已经存在，并且从1940年代开始已经在一些国家和地区实施，如最早在1946年实施的丹麦，还有英国、加拿大、澳洲、德国、意大利、芬兰等等，主要是集中在欧洲地区。这个词在北欧地区，还有个比较直观的说法：“图书馆补偿金”（Library Compensation）。
借书的人多了，写书和卖书的人会亏本吗？
为何会有公共借阅权这个政策呢？
主要目的在于要解决一个听来十分直观的悖论：“为了促进阅读文化，广设公共图书馆，增加借阅人口的同时，图书馆的蓬勃发展降低读者买书的意愿，出版社经营进而变辛苦，甚至影响了好书的出版。”听起来十分可怕，如果按照这个逻辑推演到最后，因为图书馆“生意”实在太好了，出版社生意日益不佳日渐倒闭，那有可能图书馆也将日渐没有新书可以补充，旧的图书也因没有出版社可以再版，图书馆里就只剩下破破烂烂的旧书可以阅读了！这听起来俨然是阅读末日的景象，也是“公共借阅权”几十年来发展的起点。
虽然这段情境里没有提到创作者，但创作者在公共创作权的思考中其实更为重要，只要将创作者代入上述情境中的出版社，就可以明白了：作家们因为大家不再买新书而饥寒交迫，连上咖啡馆写作的咖啡钱都付不出来……所以最后世界上也不再有作家愿意写作了。
这样的逻辑推演当然是夸大了，但应该不难从中看出，图书馆借阅量的上升，在提升阅读风气的同时，可能并非是纯粹的美事一件。事实上，台湾公共借阅权的推动，正是基于这样的背景而生：台湾地区的两名立法委员推动政策时引述了“财政部”的统计——出版产业销售值从2013年的新台币616.7亿，逐年衰退到2017年460.64亿，不过公共图书馆的借阅册数却从2011年的5700万册，上升到2017年的7656万册。
公共借阅权的定义简要来说就是：“著作权相关权利人，根据图书馆馆藏之图书媒体数据出借予读者，所获得之补偿金报酬制度。”但在整个公共借阅权漫长发展的过程中，也不仅仅是出于补偿作家与出版社的目的而已，现在每个实行公共借阅权的政府更多地都是在三种原则间平衡：主张以著作权保护作为出发点的著作权保护原则、主张作家是经济弱势所以需要补助的社会福利原则、以及主张保护本国文化能不受强势外国文化影响的文化奖励原则。这次台湾所实行的政策里，适用的著作范围，是必须现在台湾地区、依法令设立登记、立案的法人或民间团体，以中文或外语创作（不含翻译作品），且在台湾出版等限制，便可看出存在文化奖励原则的色彩。
少数畅销作者得利，善意政策会带来负面效应吗？
虽然每借一本书就有补偿金依比例流向作家及出版业，听来十分直观，但实际上公共借阅权在具体的实施上，有许多的因素仍然需要更深入的考虑。比如说借阅出去的书虽然被纳入了补偿范围，但是那些没有被读者借阅，而是在馆内就被读者阅读完的书，作家及出版业就没有被补偿到。
如果以这次台湾实行的补偿方式来看，畅销作家的书被借阅的次数越多，补偿金就会越多，得到的补偿金也就会远高于冷门作家，但冷门作家的作品价值不见得会低于畅销作家，因此可能无法满足保护文化多元性及帮助弱势的作家的目的（比如芬兰会特别对有文学艺术价值之创作的作者给予补助）。
更深地说，不当的补偿金制度甚至有可能会扭曲出版市场，让出版社与作家因为补偿金而调整自己的出版与写作策略，例如将原本可放入一本书的内容拆成更多本进而获得更多的补偿，导致立意良善的政策，却可能反而造成了负面的结果。
台湾图书馆界重要人士曾淑贤教授在2016年就曾表示：“台湾图书馆借阅排行榜中，前10本约有8本是翻译书，实施公共借阅权后，极可能造成经费与资源排挤，结果仍是少数畅销作者得利，一旦图书馆的购书成本集中在热门借阅的书种，也会对出版造成恶性循环，出版社还愿意培养本土作家、非畅销书种吗？”
谈及图书馆，图书馆对公共借阅权的发展其实是至关重要，甚至可以说此政策的执行有赖于图书馆系统的进步，如果没有进步的图书系统，人工处理相关事务会非常繁杂；光是没有国际书码ISBN对图书馆员来讲，要区分两本书名一样的书就得花上更多的时间。实施这项政策的图书馆类型，通常也会限定在公共图书馆，并且太过专门的图书馆会被屏除在外，因为如果某些类型的图书馆读者群太过稀少及特定，便不符合补偿金来自全体纳税人的公平性。
台北的试办馆借阅前20名排行
此表为两所试办馆其中之一的台湾图书馆2019年的借阅排行榜，书籍普遍都比较新，都是五年内出版的书籍。可能有正在阅读本文的读者会疑惑到：“这排行榜的读书品味感觉也太偏向言情了吧。”虽然言情小说在台湾一直都有一定量的读者，但此排行榜其实并不能普遍反映台湾图书市场的真貌；这仅仅是试办的其中一间图书馆而已。2018年以前排行榜往往都是由武侠、历史、推理3类小说占据，2019年的排行榜可谓是风云变色；除了推理类仍能坚守在榜上的东野圭吾的《人鱼沉睡的家》，排行榜最后本书《祛寒治百病》，倒也蛮符合台湾读者对健康议题逐年重视的趋势。
笔者实际走访该馆后发现，一般读者借阅书籍暂时还没有更多的体验，预计要明年起才会在馆内有更多的宣传。主要是因为目前这项政策在图书馆内实行的行政要点也还在研拟（比如何防止发生快速重复借阅的情形发生），公共借阅权的政策核心平台也还在建置当中。目前可以说确实仍是在“试办”的阶段，但本年度借出的书仍然会做为2021年发放补偿金的依据。
东野圭吾《人鱼沉睡的家》
试办到目前才两个月，现在谈成果及影响似乎还早了些。在对未来的预期上，台湾出版界对此项政策的态度虽然称得上欣然，却也不能说是大受鼓舞；毕竟政府各级的图书馆向出版社采购的折数还是太低，而且并不是每本书都能靠公共借阅权补偿回其利润。作为此项政策最需要密切合作的图书馆界，态度上就更为保留，甚至是持反对的态度。首先是图书馆担心其经费可能会因为同属于文化、教育类而遭到排挤及压缩，公共借阅权是个非常高成本的政策，举英国为例，在其提出200万英镑的预算作为公共借阅权发展之后，公共图书馆连两年的经费竟被删除了15%。故这次台湾政策制定讨论时，教育部门官员便有特别说明：“绝对不会因为公共出借权这个议题、或是这个政策，来影响到目前已经既定的图书馆购书经费，这是一个大的前提。”
来自图书馆的反对也不仅仅是恐惧于经费的压缩及行政事务的增加，更有来自理念典范的碰撞。图书馆的传统中便一向认为图书馆不该是营利机构，而是社会教育机构，但公共借阅权的理念却隐含着使用者付费的观念，政府还是从每位读者所缴的税中支付了费用。除了来自图书馆界的质疑外，公共借阅权在根本理论上也受到了挑战，读者从图书馆借书降低了图书销售量的因果关系是否可以被证实？会不会图书馆反而有让读者阅读后想购买的试读功能？
其实，近期推动公共借阅权的背后，隐藏的是台湾地区出版业的困境。近年来因出版衰退，而同为解方的炙热政策议题，还有“图书统一定价制”（Fixed Book Price）；图书统一定价制讨论与热度甚至比公共借阅权更高。两帖同是被视为出版业寒冬的药方，或许可以让出版社的生存少一点艰难。但不禁让人担心的是，药方试图解决的只是我们表面上看到的病症：出版社之间的折扣战、出版社与图书馆间的抢客战。但有没有可能，在这个时代，出版商及作者最大的对手根本不是图书馆，而是互联网上丰富且多样化的免费媒体资源，使读者对阅读愿意支付的价格有了和过往完全不同的认知？毕竟过去确实存在过出版业与图书馆共荣的年代，彼此不存在着紧张的关系。
