1910年，东北爆发鼠疫，范围延及66个府厅州县，疫毙者达46747人，引起政府与民众的极大恐慌。然而，位于海陆交通要道上的营口却未发现染疫者，这显然要归功于营口卫生局专业而丰富的卫生行政经验。
世界大鼠疫流行图
地缘政治复杂的营口
营口，旧名牛庄，位于海城县与盖平县交界处的没沟营，是近代东北地区最早开放的通商口岸。1865年，谕旨裁撤专职山海关监督，改设奉锦山海关兵备道，兼任山海关道，管理沿海各口的涉外、厘税等全部事务。1867年，山海关道俊达为守卫要隘，开始修筑土围，围内由山海关道直接管辖，围外分归海城县和盖平县管辖。1899年，营口成为东北地区繁荣的港口城市，围内人口已达6万左右，其中外国人有150多名。
山海关税务司作为新成立的政府机构，由海关总税务司直接管理。英国人赫德掌管的海关总税务司，不仅遵循全球港口通行的检疫规则，而且由上而下地建立起一套海港医官制度。1863年，赫德创办海关医疗勤务，在各关派驻一名医官，负责检查海港的卫生状况。但海关医官平时只有监督和报告的权力，若面对严重疫情就不得不要求地方官府的介入。1872年2月9日，山海关公布实施《牛庄口港口章程》，规定营口港对进出口船舶实施检疫。可见，营口早已采纳海港检疫制度，出现了卫生行政的雏形。
营口作为东北地区对外贸易的重要口岸，来自世界各地的人和物在此流转。因而，此地的进出口贸易额非常可观，1902年进出口贸易总额达6千万海关两。山海关道征收了东北地区贸易的主要税收，分别上缴给海关总税务司和直隶总督。营口除收取部分关务经费外，其余关税一律上缴，当地财政窘迫。不过，营口贸易额巨大，地方社会富有。在政府无钱、商人富庶的状况下，社会事务基本由商人办理。营口商界设立议事会（又名公议会）作为众商议事的组织，办理具体事务则由各地会馆操办。来自全国各地的营口商人以地域为体认，组成会馆，共同管理慈善公益事务。
19世纪末，各会馆在营口开办的慈善事业主要包括开办义庄和施药济民两项。义庄主要职能有二：提供殡舍和开设义冢。营口先后成立若干带有地域色彩的义庄。三江义庄由三江公所会董姚景安、沈承嗣、翁正修等于1840年创立，“停厝多年，无力归乡者，即行埋葬”。直隶义庄有殡舍18间，义冢地80余亩，“凡无地葬埋之流民均许埋葬之”。1851年创办的山东义庄保安堂与1889年创办的粤东义庄亦复如是。1887年，三江公所甫经成立，会董就创办施医局，施治时疫。1895年夏，营口疫疠大兴，当地药物不敷使用，该所在报纸上登载募药启示，先后收到各地寄来的各类药物。可见，地方会馆主要采取传统施药救治的方式，同时需由外补给药物以应对严重疫情。
营口的发展深受外国的影响：一方面随着海外贸易发展，英国、德国、瑞典、挪威和日本成为营口的主要贸易往来国，渐成全球贸易网络的一员；另一方面先后有11国在营口开设领事馆，通过直接与地方官进行交涉或委托驻华大使、总理衙门间接协助等方式，迫使营口地方政府采取有利自己的措施。俄国为加强其远东地位修筑中东铁路，鼠疫威胁成为后顾之忧。日俄两国对东北虎视眈眈，形成相互对峙、争夺在华霸权的局面。
俄国军队在牛庄
1899年鼠疫与卫生局的创立
1899年7月25日，山海关医官戴利正式宣告发现第一个鼠疫病例。随后，各国领事和海关专员将疫情告知其他港口，并要求山海关税务司禁止搭载棺材的平底帆船和汽船出口。总税务司也转饬各海关“按照上海除瘟疫章程保护各口”。此外，迫于各国驻华使馆压力，总理衙门同意禁止营口外运棺材，并禁止野生鸟类、皮毛出口。不过，这些措施旨在预防疫情在海港间的传染，对营口当地疫情的控制却无甚作用，急需山海关道的协助。
8月17日，戴利参加各国领事团公共会议，拟定12条《营口防除疙瘩瘟疫章程》，要点有四：必须对来自有疫港口的船只及人员进行查验；在辽河口设立检疫局查验进入内陆的船只与人员；禁止运输灵柩；开设卫生局办理卫生行政。这些措施遵循检疫、隔离、消毒和治疗等基本规则，反映出海关医官应对鼠疫的基本思路。不过，该章程并未得到足够重视，医官报告的可靠性遭到怀疑。由于未能及时采取防疫措施，鼠疫在营口城区以及周边村庄蔓延开来，每天有5-10人死亡。
山海关道直到9月8日才正式婉拒领事团提交的章程。此举激怒了外国人，俄、美、德等各国领事纷纷致电驻华使馆，促其向总理衙门施压，电饬营口地方遵照办理。在领事们反复要求实施防疫措施的情况下，山海关道明保于9月16日接到总理衙门电令后，才同意“妥定禁章”。
明保考虑更多的是筹款不易和商民反对。根据各国领事计算，实行防疫章程需用银2.5万两，日后每月需用银0.8万两，营口地方无力承担。在各方压力之下，10月3日，总理衙门决定给营口防疫事务拨银1万两，“于山海、津海两关现收船钞暨罚款应行解署项下拨给”，其中山海关拨银3000两，津海关拨银7000两，统一交给山海关道管理。10月4日，俄国公使致函总理事务衙门，表示中东铁路公司愿意就此借给无息之款。为避免受其干涉和牵制，6日，总理衙门致函俄国公使表示，中国已经在海关项下拨款1万两，无须借款。
经费问题解决后，卫生局在营口创办起来。此时的卫生局是一个临时组织，由各国派官员合作管理，经费和人员另有来源。虽然章程要求中国政府筹给卫生局支销，但其经费实际由各方筹集，共计3万两。其中：总理衙门拨给1万两，中东铁路局资助1.6万两，各国驻营领事及各洋行捐款4000两。卫生局由10人组成的卫生委员会管理，包括3名中国人、3名英国人、2名日本人、俄国人和美国人各1人。日本领事田边熊三郎先后为卫生局雇用了7名日本医生。
卫生局之设受到中国官民的抵触，“惟以外洋之法，欲强令华民遵从，未免舆情不顺”。中外争执的焦点在于将患疫者集中到医院医治和将死者在义冢直接埋葬两项措施上，中国官民担心这些措施会影响到人心和商务。商人们在给道台的呈请中，指出停柩之举事关民心所安，而防疫举措使“众情惶惑，物议沸腾，为客者咸思他往，用人者皆为惊惶”。他们表示，营口已有的慈善团体足以预防瘟疫，资善堂、三江公所、百善社和山左公所均有华医施诊，“相辅而治，听病者自择”，故而极力反对请用外国医生。外国人对此非常不解，他们只看到中国人这种处理死尸的办法事实上造成了鼠疫的扩散，并未意识到此举背后隐含的文化与社会意蕴。
当时营口官民不愿遵照洋人章程办理防疫，各界展开反对卫生局的活动。首先，商人消极应对卫生局的募捐，仅捐洋银数百元。其次，营口的仁裕号等10家商铺联名禀请山海关道，历数西法防疫之害，反对卫生局防疫章程。再次，海防厅刘朝钧及稽查局委员先后具报洋人防疫的问题，举人们联名禀称卫生善举犹未尽善，恳请转详外人，以期尽归于善。此外，营口各商号向明保提议仿照防疫章程，由中国人自行筹办防疫事务。明保试图仿效潮汕地区“严禁停柩不葬”和“清理沟渠，挑清淤秽”的措施提出新的防疫章程，被各国领事团否决。
明保的态度与时局有一定关系。慈禧太后在戊戌政变后一反常态地同帝国主义列强翻脸，形成了一股反外的潮流。到1900年初，疫情消除，中方官员认为卫生局应就此停办。但各国认为鼠疫极易传染，应当有一套常设卫生制度。1900年3月24日，经与英美俄各国会商后，日本领事田边熊三郎将检疫章程十二条照送明保。随即，双方就此检疫章程十二条展开交涉。明保则表示，检疫章程影响本国商务和财政负担，“所定章程既不洽与舆情，似可即此停止”、“本关经费暨报解加复俸饷余款，已属无多，且系报部候拨之款，亦难拨为检疫之用”。当时各国迫使其接受该章程的伎俩是以俄国占领相威胁，他深感无奈。
在既无财力又无人力的情况下，中国借助外国力量开始了营口卫生局，改变了社会组织办防疫事务的状况，开始采用新的卫生规则。该局采用的防疫章程，完全遵循西方那套以检疫、隔离、消毒和治疗为基本内容的卫生规则，与中国传统的防疫方式有很大区别。
1911年东北大鼠疫期间感染者在火车隔离
“功利取向”：俄据期间的营口卫生行政
19世纪末，俄国人加紧在东北地区扩张，借着修筑中东铁路的便利驻军布防。当1899年营口发现鼠疫时，俄国人为保障铁路顺利修筑，无视中国地方政府，直接在营口周边地区展开防疫。俄国人为何会在营口鼠疫爆发后直接采取防疫措施呢？第一，第三次大鼠疫此时已传入俄国境内，引起俄国政府高度重视。第二，俄国派出的防疫委员认定鼠疫疫情（旱獭鼠疫）源自满洲，且已存在10年。第三，也是最重要的原因，疫情威胁着俄国东北驻军和铁路修筑工作。
基于上述原因，中东铁路公司董事会一方面通过外交途径要求中国当局采取防疫措施，一方面派遣医生，拨付防疫经费，参与营口外围的防疫。10月10日，吉尔什曼受董事会之托宣称：为消除鼠疫，中东铁路公司一次拨款2.5万两白银，以后逐月拨付8000两。期间，中东铁路公司总局前后派遣医务人员30名前往中国办理防疫，具体措施包括查验中东铁路大官屯码头的华民和医治盖平县病人。
1900年3月，中东铁路总局委派亚历山大·罗夫斯基前往营口办理工人防疫，并请盛京将军增祺通饬各地方官，“凡遇该员会晤、拜谒及公牍往还，与接待敝总监工一律。”罗夫斯基到达后，立即对8000名筑路工人进行检疫，还开办了一所医院供防疫使用。俄人担心的是，工人抵达营口之后，如若组织不好，完全有可能携带领取的从天津至营口的旅费和2两白银工钱逃往他处。
义和团运动爆发后，俄国人借口占领东北，实行殖民统治。俄国制定《营口管理条例》，在民政厅下设卫生局，专司市内卫生，具体事务交由中国人办理。民政厅仅有三四十名俄国巡查兵，另有几名翻译负责疏通民情，避免发生纠纷。由10名商人组成的营口商民团体公议会与俄国人交涉，取得了组建团练的权力。200名练勇与俄国人合作，维持地方秩序，办理卫生事宜。更重要的是，办理地方事务的经费由公议会代替俄国人征收，当地商户每月向其缴纳铺捐、房捐，共计约8800元。俄国占领营口期间，受强烈的功利主义取向驱使，其卫生事务成效有限，也未留下诸如医院、检疫所等制度性遗产。
隔离医院
“展示文明”：日据时期的营口卫生行政
日本经过甲午战争和日俄战争，接连打败中国和俄国，在远东地区取得稳固的外交地位。这些重大历史事件对日本的国民心理和自我认识产生了重要影响，日本民众的自我迷恋和对华蔑视感进一步强化。大隈重信提出的“东西文明融合论”代表了当时日本社会的主流思潮，自认为日本成为西方文明在东方世界的代表者。
日本自1871年施行德式医学教育后，在医疗卫生领域取得了飞速发展。日本专家北里柴三郎在香港鼠疫爆发之后迅速发现鼠疫杆菌，为日本在世界医学研究领域取得一席之地。日本自恃医学成就显著，对仍远离科学医学的中国怀有一种蔑视感。1899年营口鼠疫期间，野口英世被派往当地办理防疫事务。在撰写的医学报告中，他特别强调中国的民族劣根性，指出中国人不良的民族习俗和卫生习惯加速了鼠疫病菌的传播和疫情的恶化。
关东总督府在卫生行政方面投入大量财力和物力，通过城市规划、建设蓄水池和下水道以及强制隔离抵达的中国人等措施提高租借地的公共卫生水平。1904年7月26日，日本设置军政署管理营口。1905年12月，日本设立卫生委员会，38名成员完全由占领军军官担任。营口军政署警务课下设卫生局，专门致力于改善当地卫生。卫生局下设有医务所、营口医院、疗病院、船舶及汽车检疫所、避病院和屠兽场等机构。
日本医生到营口后，立即推行检疫、隔离、治疗、消毒、掩埋和清洁等西方通用的防疫措施。《各军政署及军务署关于卫生勤务规定》明确规定军政署管辖的地方卫生事务包括：给水、排水、市街清洁法及污物废弃、屠兽、检疫、传染病预防及种痘等。办理营口卫生防疫的人员共计有125人，其中军医及药剂官27名，下士20名，卒78人。此外，日本人沿袭俄国人的做法，通过间接管理的方式，以兵卒和警察监督公议会设立的保甲总局办理卫生事务。
在海港检疫方面，1905年5月日本在营口西税关辽河岸边建成消毒所，主要负责对有病员的船只和物品进行消毒，分为点检室、物品预所、蒸汽消毒室、药物消毒室、浴室、物品渡场及着装室。日本人要求进入港口的船舶必须接受检疫，由宪兵、医师、看护人和巡捕上船检查。据统计，1905年5月到12月间，营口共检查平底船2598艘，商船399艘，共计90019人，收容病人444人。
较之俄国人粗放式管理，日本人善了当地卫生组织和制度，为营口留下了四项遗产：经费保障、正规医院、固定的办公地点、专业医务人员。值得一提的是，俄国和日本一次次的干涉客观上向中国官员强化了西方卫生规则的重要性，增强了他们对如何推行卫生制度的认知。
防疫人员装备
营口卫生局的地方行政化
在交还营口过程中，日本要求中国政府签订协议，保证保留其创立的包括卫生在内的市政制度。根据两国政府商定四条交收原则和《交收营口条款》的规定，日本裁撤营口军政署，其在营口经营的警察、卫生、教育及土木工程等公共事业，交由地方官办理。营口接收后，山海关道开办卫生总局，“诸般事务均仿日本旧例”。
与此同时，清政府自上而下推行警察体系，日本人通过协议保留的卫生局，也被纳入这一体系。1905年12月21日，奉天警察总局接办卫生事务，拟定卫生章程。徐世昌就任东三省总督后，各地开办巡警，卫生股随之成立，负责“清道、防疫、检查食物、屠宰、考验医院等事”。1906年，营口设立巡警总局，卫生顺理成章纳归其管辖。
营口卫生行政大概有五项内容。首先，厉行清洁扫除，“不取商民分文”。其次，实行卫生普查，违者责罚。再次，推行卫生宣传，增强防疫意识。第四，实行奖赏收买，奖励捕鼠。第五，推广检疫，分设陆路和水路检疫所，延聘中日医官认真查验进出口船只和客货，验明者盖以检验图章，如有病人立即送往医院。
清末营口的卫生行政对地方社会产生了一定影响，隐含着权力从社会组织向官府的转移。在传统中国城市，救济、防疫和慈善等社会事务多由民间善堂代办，国家很少直接参与其中。营口卫生局的设立改变了这种状态，对当地传统社会组织造成冲击，卫生防疫成为国家职能，卫生经费必须由政府筹集，实际上剥夺了社会组织自主管理的权利，事实上促发国家权力的扩张。
营口的卫生组织和制度实际上潜在着积极的防疫功能，虽时有松弛，但突发的东北大鼠疫使之重新运转起来。地方当局按章防疫，已有的卫生行政发挥效能，防止了疫情传到营口，营口始终未出现染疫者。营口道台周长龄初闻哈尔滨、满洲等处鼠疫流行，即饬令警察总局下属巡警及医院按照防疫定章严行防范，挨户查察。此外，周长龄和营口直隶厅同知高暄阳设立埠东和河北两处检验所，派医官检验到营火车、大车乘客，若检验无疫，均随验随放。疫情严重后，营口当局严格断绝交通，逐一检验由外埠抵达营口者。这些措施成效显著，日人在报纸称赞道：“遍阅营埠防疫情形，确见其实事求是，亦与向来敷衍了事不同，尤可称卓然。”由此可见，在严峻疫情面前营口地方官员驾轻就熟，制度效力得以发挥，与其他灾区形成鲜明对比。
结语
在第三次世界大鼠疫的历史背景下，营口最终建立起一套正式的卫生组织和制度。虽然卫生行政是西方各国强加给营口地方社会的，但是中国地方官府和社会组织并非一味逆来顺受，而是以一种互动的方式进行复杂因应。这个过程虽然抑制了突发的疫情，但其建立起来的强权制度却很难得到社会的理解和认同，甚至引起国人的反感。中国人看到的是西方卫生防疫对中国传统的破坏，以及由此引发的社会混乱和失序。对中国而言，社会失序较之鼠疫可能更为危险可怕。
（本文首发于《近代史研究》2019年第4期，原题《近代中国地方卫生行政的诞生：以营口为中心的考察》，作者杜丽红为中山大学历史学系（珠海）教授。）
