别无选择[1]
如果说20世纪90年代中国的经济结构有某种巨大的变化的话，那一定是私营经济的兴起。国营经济一统天下的局面一去不复返，在工业GDP中，国营企业的份额已经低于四分之一。在私营经济的增长中，国营和集体企业的改制占相当的份额。尽管还没有官方的统计数字公布出来，但改制成为多数城市解决国企问题的首选方案，已是不争的事实。“国退民进”已成为上上下下的共识，“两个置换”——置换人员、置换资产——则是具体的措施。没有多少人再把公有制和社会主义画等号，也没有多少人再坚持公有制必须占主导地位。理性、求实是20世纪90年代的主旋律。
尽管正统的经济学教科书强调私有产权对经济效率的重要作用，但现实中的私有化却很少是出于对效率的考量。苏东的私有化是其政治转型的一部分。叶利钦刚掌权时并没有要求私有化，但在丘拜斯的建议下，他意识到私有化是动摇保守势力根基、强化自己政治基础的有力手段，因此才下决心进行私有化。中国没有经历类似苏东的巨变，中国的私有化——改制在多数情况下不过是私有化的代名词而已——是自发兴起的。改制始于20世纪90年代初的顺德和诸城，在中期引起广泛关注，并得到中央政府的承认，“抓大放小”的政策正是在这个时候出台的。之后，乡镇企业在一两年时间之内完成了转制，国营企业也紧随其后。根据一份估计，到2000年为止，约三分之一的国企已经改制，三分之一正在改制过程之中，剩下的三分之一没有动。自那以后，两年过去了，改制面肯定还要大。中国有两种事情很特殊：一种是只能说不能做的，另一种是只能做而不能说的。改制当属于后一种。正因为如此，普通人并不知道改制的范围和程度。但是，20世纪90年代中国的经济转型，无论是从规模上讲，还是从深度上讲，都绝不亚于苏东国家。
对于地方政府而言，改制是一个现实的选择。进入20世纪90年代之后，市场化程度日益深化，由此带来两个后果。一是国营企业效益日趋下降，并最终导致整体亏损。在计划经济下，国企的市场有保障，原料有保障，银行贷款也不愁，因此可以坐享其成。计划一旦被市场取代，国企突然发现自己的市场没了，供货商没保证了，银行也不再随意发放贷款，一下子就陷入了困境。另一个后果是，政府对国企领导人的监控越来越力不从心。在计划经济下，政府不是对企业了如指掌，也是烂熟于心，因为企业靠着政府生存。现在，企业的活动都在市场上，政府对企业的控制自然就失去了。既然国企已经不再盈利，而且也不容易控制，改制自然成为地方政府解决国企问题的首选方案。
至于改制的形式，顺德和诸城开始时均采用了职工全员持股模式。这种模式既保持了企业的集体所有形式，又调动了职工积极性，在改制之初的意识形态氛围下是一个现实的选择。但是，很快这两个城市就发现，人人有份、人人份数相等的持股方式没有彻底根除大锅饭现象。诸城自1997年起进行了二次改制，变全员持股为经理层持大股；顺德则对新改制企业直接采用了经理层买断的形式。
此时，所谓国有资产流失的说法开始出现。顺德的改制一度成为批评的对象。改制是否导致了国有资产的流失呢？如果将资产从国家以低价或免费形式流入个人的口袋看做国有流产的流失，则国有资产的确是流失了，主要表现是资不抵债企业的零值出售和一般资产的打折出售。资不抵债企业的净资产为负值，但其市场价值未必为负，因为它们在未来仍然有赢利的可能。从这个意义上说，国有资产流失了。在许多城市，政府要求企业在改制过程中不得解雇职工，作为补偿，政府给企业资产打折，比如，在有些城市，土地以二折的价格或免费卖给企业经理层。尽管各地都规定了明确的打折办法，但在执行过程中仍然是一厂一法，这其中不乏经理层和政府官员合谋以骗取更大折扣的例子，这自然导致了国有资产的流失。一些人认为，国有资产流失不仅仅是一个国家收入减少的问题，而且也是一个公平问题，容易引起社会矛盾的激化。
但是，意识到国有资产的流失，是否就要改变目前的以经理层买断或卖给外部私人为主的改制形式呢？这里的关键问题是，是否存在一个比现在的形式更容易控制国有资产流失的方法。必须意识到，腐败可以存在于任何改制方法之下。苏东的证券私有化大概是最公平，也最不可能产生腐败的办法，但是，即使在这种私有化方案下，结果仍不是公正的，原因在于，私有化证券的买卖被少数金融机构操纵，许多人以极低的价格把证券卖给了金融机构。更关键的是，在私有化过程中迅速膨胀的金融寡头们很快和政府官员沆瀣一气，操纵国家经济命脉，人民资本主义因此变成了寡头资本主义。
从单纯的经济绩效来看，证券私有化的最大问题是无法解决企业的内部治理问题。证券私有化的结果是产生了无数的小股东，这些小股东根本无法和企业的经理层及内部职工相抗衡，其结果是产生资源配置的扭曲。这种看似一步到位的“现代”企业制度，其效果远不如由经理层购买所形成的“原始的”资本主义私有制。就发展阶段而言，中国大概还处于发达资本主义国家20世纪初的水平，要跳过“原始的”资本主义恐怕是不可能的。
评价内部人控制和购买好坏的标志不能是国企是否卖得公平，而应是企业改制之后企业效益、政府税收、银行还贷以及职工收入是否有了改善。如果样样都有了改善，内部人控制的私有化不正是一个人人得利的帕累托改进吗？退一步说，即使以上指标不是都改进了，但只要有某些改进，改制也是值得的。哈尔滨流行一个“冰棍理论”：国有企业如果不改制，它的资产就会像阳光下的冰棍一样迅速地减少，乃至消失。改制之后资产虽然属于了一部分私人，但私人资本也是社会资本，为社会创造价值。从这个意义上说，改制是对国有资产的保全，不改制才真正导致国有资产的流失。许多企业是在资不抵债、职工发不出工资乃至停产多年的情况下才被迫改制的。如果这样的企业不改制，企业的厂房、设备闲置甚至锈蚀，这才是真正的国有资产流失。在这个时候，如果有人愿意投入资金使企业重新生产，工人重新上班，那么，我们再去指责他侵吞国有资产，于情于理都说不过去。从我们最近一次对11个城市的调查来看，改制之后的经营者基本上都把利润投入到了设备改造中，真正拿回家的很少。相反，许多经营者是向亲友借了许多钱才把企业买下来的。在苏东各国，内部人控制的私有化效果很差，在中国未必会出现这种情况。多数愿意出资购买企业的经营者是企业的老职工，他们对企业有感情，懂得业务，尊重职工；由他们执掌企业对企业所产生的冲击较小，职工也放心。相反，当外部私人来购买企业的时候，他们往往实行较为严厉的政策，动辄裁员；而且，他们也未必懂行，有些人甚至带有投机心理，比如看上了企业的地皮，等等。
目前对国有资产流失的强调，非但不能帮助企业顺利转制，而且会降低新企业经营者的信心，产生资产转移现象。这种情况在苏南早期的乡镇企业转制中发生过。苏南的乡镇政府在转制中给企业留了一个政府所有制的尾巴，即保留了相当的政府股份。这给新经营者一个坏信号，使他们担心政府政策的变化。因此，在一段时期内便出现了转制企业空壳化的现象：经营者把企业资产抽走，在外面重新设立一个厂子。现在转制的国有企业也存在同样的问题。如果媒体和学术界一味强调国有资产的流失或资产分配的不公正，则新经营者就会变得人人自危，因为几乎每个人在购买企业资产时都接受了折扣，而决定这些折扣的规则又多半是说不清、道不明的。政府现在要做的，是给企业新经营者信心，让他们相信自己的合法性。
说到底，我们必须明确这样一个判断：不改制国有企业就没有出路，改制可能使一些人得了便宜，但也会提高整个经济的效率。如果我们总是纠缠在谁得了更多便宜这样的问题上，国有企业就真得会变成阳光下的冰棍了。
那么，对于在改制中下岗、失业的工人，国家是否就应该听之任之呢？当然不是。对于国有企业下岗、失业人员，国家现有三层社会保障。首先，下岗人员可以在再就业中心接受最长三年的培训，在此期间可以得到政府和企业共同提供的下岗工资。其次，失业人员可以领取最长两年的失业保险。最后，五年之后如果仍然有困难，可以领取城市低保，而城市低保是没有年限的。这样的一个三层保障体系，已经是非常完善了，问题是各地的执行有差异。有些城市做得比较好，比如重庆市将改制过程中剥离出来的职工全部纳入社保体系，让企业轻装上阵。这种做法是政府勇于承担责任的做法，值得称道。但是，多数城市做不到这一点，而是全力躲避责任。它们通常的做法是要求新经营者接收全部职工，不让下岗、失业成为政府的负担。这样做的后果是政府不得不对资产进行打折，助长了改制过程中的腐败现象，同时也使得资产和人员搅在一起，不利于今后的资产重组。
如果政府要在改制过程中充当某种角色的话，那就是，政府必须承担责任。国有企业的问题，是长期积累的制度问题，改变这种制度需要付出成本，而这个成本必须由国家来承担。改制不应该成为政府甩掉财政包袱的工具，而应该是造就新制度的过程。改制既不应该是新经营者的免费午餐，更不应该是政府的免费午餐。
[1] 原文以“国企改制，我们别无选择”为题发表于《二十一世纪经济报道》2002年12月30日，第98版。
